4月21日，國務(wù)院總理李克強主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，通過了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(下稱《辦法》)，明確可在能源、交通、水利、環(huán)保、市政等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域開展特許經(jīng)營。

會議指出，開展上述領(lǐng)域特許經(jīng)營是重要的改革和制度創(chuàng)新，可擴(kuò)大民間投資領(lǐng)域，激發(fā)社會活力，增加公共產(chǎn)品和服務(wù)供給，與大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展“雙引擎”。

特許經(jīng)營項目的融資渠道將進(jìn)一步拓寬。上述辦法指出，特許經(jīng)營項目可開展預(yù)期收益質(zhì)押貸款，鼓勵以設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金等形式入股提供項目資本金，支持項目公司成立私募基金，發(fā)行項目收益票據(jù)、資產(chǎn)支持票據(jù)、企業(yè)債、公司債等拓寬融資渠道。

從市政擴(kuò)展到多個領(lǐng)域

國家層面的管理辦法終于出臺。特許經(jīng)營在各地有諸多實踐，但在《辦法》出臺之前，有關(guān)特許經(jīng)營最高級別的規(guī)范，仍然是2004年由住建部出臺的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，各地實踐多以此為依據(jù)，特許經(jīng)營需經(jīng)招投標(biāo)程序選擇投資者或經(jīng)營者，在特許經(jīng)營協(xié)議中約定好產(chǎn)品和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等。

但2004年版的市政公用事業(yè)特許經(jīng)營領(lǐng)域只包括城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等行業(yè)，這次通過的《辦法》將范圍擴(kuò)大到包括能源、交通、水利、環(huán)保、市政等多個領(lǐng)域。

國家發(fā)改委投資所投資體制政策研究室主任吳亞平對記者表示，在新《辦法》出臺之前，市政領(lǐng)域之外的特許經(jīng)營，往往采用“一事一議”的方式，由政府授權(quán)、簽訂協(xié)議、交由特定企業(yè)。

君合律師事務(wù)所合伙人劉世堅表示，此前有些地方采用的是“類特許經(jīng)營”做法，地方政府并不授予特許經(jīng)營權(quán)，但一些公用事業(yè)仍選擇社會資本投資。

至于《辦法》出臺后對社會資本將有什么好處，劉世堅表示，明確特許經(jīng)營范圍，在市場準(zhǔn)入上界限更清晰，能消除一些不確定性和法律風(fēng)險;因特許經(jīng)營有一定的獨占性，投資運營相對有保障;特許經(jīng)營對應(yīng)一定的收益權(quán)，在銀行融資上有增信功能。

對于參與特許經(jīng)營的市場主體，《辦法》指出，境內(nèi)外法人或其他組織均可通過公開競爭，在一定期限和范圍內(nèi)參與投資、建設(shè)和運營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益。

劉世堅表示，上述辦法未對市場主體做出差別化的規(guī)定，但境外法人參與國內(nèi)項目，需符合外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄，這個目錄里對外商投資領(lǐng)域有一些限制性規(guī)定。

《辦法》還指出，政府可根據(jù)協(xié)議給予必要的財政補貼，并簡化規(guī)劃選址、用地、項目核準(zhǔn)等手續(xù)。

融資渠道多元化

鼓勵社會資本參與特許經(jīng)營，能加大相關(guān)領(lǐng)域公共產(chǎn)品的提供，滿足社會需求缺口;在經(jīng)濟(jì)下行壓力較大的當(dāng)下，也能起到“穩(wěn)增長”的作用。

資金是很關(guān)鍵的一環(huán)。除了項目公司可開展的預(yù)期收益質(zhì)押貸款，成立私募基金，發(fā)行項目收益票據(jù)、資產(chǎn)支持票據(jù)、企業(yè)債、公司債等渠道外，辦法還鼓勵以設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金等形式入股提供項目資本金。

財政部財政科學(xué)研究所副所長王朝才對記者表示，產(chǎn)業(yè)基金、城鎮(zhèn)化基金等是近年來各地實踐的一種投融資方式，不同于地方債券發(fā)行和PPP模式。

PPP模式雖被隆重推介，各地也在積極響應(yīng)，但PPP需要經(jīng)過招投標(biāo)、尋找合適的投資人、計算未來收益、簽署各種協(xié)議，流程較長較繁瑣。各地政府還須尋找其他融資渠道。

4月10日，貴州省召開項目推介會，其中PPP項目總投資規(guī)模為1628億元，同時還有1.59萬億元的金政企融資項目，這些金政企融資項目2015年擬融資1.07萬億元。

西部某省的地方財政官員對記者表示，這種方式很值得借鑒，地方債發(fā)行規(guī)模有限，PPP融資項目也有限，地方實際融資需求要大得多。

設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金就是融資方法之一。吳亞平表示，為鼓勵產(chǎn)業(yè)基金入股提供項目資本金，政府可以參股產(chǎn)業(yè)基金，形成風(fēng)險共擔(dān)機制;應(yīng)對收益進(jìn)行分層，優(yōu)先滿足社會資本回報需求，要求有穩(wěn)定收益的保險類資金可優(yōu)先，風(fēng)險偏好較高的資金可以劣后。

但這種方式實踐中也有一定問題。吳亞平指出，產(chǎn)業(yè)基金在實踐中存在“明股實貸”的問題，產(chǎn)業(yè)基金的初衷是希望資金持有項目股權(quán)，風(fēng)險共擔(dān)，但一些社會資本可能會要求3-5年回購，并保障固定收益，這實際就是變相的貸款，容易變成政府的或有債務(wù)。

劉世堅表示，財政部43號文指出地方政府舉債兩種方式，發(fā)債和PPP。43號文出來后，產(chǎn)業(yè)基金等融資方式就處于一個模糊地帶。產(chǎn)業(yè)基金如果運作得好，當(dāng)然是多贏;如果沒運作好，政府原本承諾的兜底最后難以兌現(xiàn)，將會使得一些投資者在面對產(chǎn)業(yè)基金時存在顧慮。