6月15日召開的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，清理建筑業(yè)企業(yè)在工程建設(shè)中需繳納的各類保證金，轉(zhuǎn)變保證金繳納方式，規(guī)范保證金管理。

6月17日，國務(wù)院新聞辦舉行吹風(fēng)會(huì)，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長易軍進(jìn)一步透露了國務(wù)院關(guān)于保證金清理的具體措施。這些措施初步估算將盤活建筑業(yè)企業(yè)近萬億元資金。

如此龐大的資金，由哪些名目構(gòu)成?有無法律依據(jù)?有無替代性辦法?《法制日報(bào)》記者就此采訪了中國建筑業(yè)協(xié)會(huì)和中國建筑工程總公司(簡稱中建)。

名目多達(dá)27種

中建介紹，截至2015年12月末，該公司應(yīng)業(yè)主要求或政府規(guī)定繳納的保證金多達(dá)27種。

具體包括：投標(biāo)保證金、履約保證金、質(zhì)量保證金、農(nóng)民工工資保證金、安全保證金、預(yù)付款保證金、預(yù)售保證金、勞動(dòng)保險(xiǎn)費(fèi)、社會(huì)保障金、綜合成形保證金、項(xiàng)目進(jìn)場清場押金、環(huán)境保證金、底價(jià)風(fēng)險(xiǎn)保證金、新型墻改基金、扶散基金(散裝水泥保證金)、項(xiàng)目預(yù)留金、復(fù)墾保證金、供水供電保證金、安全文明保證金、租金保證金、發(fā)票保證金、安全風(fēng)險(xiǎn)抵押金、土地保證金、審計(jì)預(yù)留金、廉政保證金、進(jìn)省保證金等等。

這些保證金有法律依據(jù)嗎?中建法務(wù)部有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，這27種保證金中，質(zhì)量保證金、投標(biāo)保證金、履約保證金以及農(nóng)民工工資保證金是建筑行業(yè)保證金的最主要組成部分。其中前三種為國際通行標(biāo)準(zhǔn)的保證金，并在法律法規(guī)上有明確依據(jù);農(nóng)民工工資保證金主要是為保障農(nóng)民工的權(quán)益，由國務(wù)院發(fā)文明確推行的保證金制度。但需要明確的是，投標(biāo)保證金和履約保證金并非強(qiáng)制性規(guī)范，而是指導(dǎo)性規(guī)范。

清理后只保留4種

當(dāng)然，沒有法律依據(jù)，并非就不可收取。因?yàn)槭┕て髽I(yè)和業(yè)主可以在合同中約定保證金條款。只要是雙方同意，并無不妥。據(jù)介紹，中建的上述27種保證金中，就有6種屬于合同約定，分別是項(xiàng)目進(jìn)場清場押金、底價(jià)風(fēng)險(xiǎn)保證金、安全文明保證金、租金保證金、發(fā)票保證金、安全風(fēng)險(xiǎn)抵押金。

合同約定的保證金項(xiàng)目，顯然不在政府的“清理”范圍。因?yàn)檫@是市場主體自治的范圍。

國務(wù)院決定要清理的“保證金”項(xiàng)目，只能是政府利用其管理權(quán)強(qiáng)制要求施工企業(yè)交納的。據(jù)中建介紹，其余的17種，基本都是由項(xiàng)目所在地管理部門以加強(qiáng)工程管理的名義收取的保證金。

住建部副部長易軍在6月17日的吹風(fēng)會(huì)上透露：“對建筑業(yè)企業(yè)在工程建設(shè)中需繳納的保證金，除依法依規(guī)設(shè)立的投標(biāo)保證金、履約保證金、工程質(zhì)量保證金、農(nóng)民工工資保證金外，其他保證金一律取消。”

萬億資金被無息占用

整個(gè)建筑行業(yè)交納的保證金額度，總計(jì)有多少?易軍披露，通過對七家央企調(diào)查情況看，他們繳納的各類保證金，僅2015年度就高達(dá)3116億元，占營業(yè)收入的11.3%。全國平均各類保證金的總額占企業(yè)年?duì)I業(yè)收入的10%。而且這些保證金大多以現(xiàn)金方式繳納。據(jù)此估算，近兩年全國加起來，每年的保證金都能超過上萬億。

這些保證金有多少發(fā)揮了“保證”作用?

以2012年工程質(zhì)保金為例。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局資料，2012年全國建筑業(yè)企業(yè)工程結(jié)算收入為12.888萬億元，如按照5%的比例估算，當(dāng)年建筑企業(yè)交納的工程質(zhì)保金為6440億元，而質(zhì)保金實(shí)際使用比例在6%左右。在大量資金被無息使用(或閑置)的同時(shí)，企業(yè)為了生存或擴(kuò)大再生產(chǎn)，不得已還要通過貸款緩解流動(dòng)資金的不足，額外增加了經(jīng)營成本，直接影響了生存和發(fā)展。

僅質(zhì)保金一項(xiàng)，就相當(dāng)于同期全國建筑業(yè)利潤總額的135%。

禁止長期留置不退還

中國建筑業(yè)協(xié)會(huì)曾專門進(jìn)行“建筑業(yè)企業(yè)各類保證金制度調(diào)查”。結(jié)果顯示，各類保證金多以現(xiàn)金形式繳納、預(yù)留，占用了企業(yè)大量的流動(dòng)資金。特別是數(shù)額大、留置時(shí)間長的質(zhì)量保證金，對企業(yè)影響最為嚴(yán)重。

據(jù)對截止2011年末竣工的8848個(gè)項(xiàng)目分析，工程竣工結(jié)算后2年以內(nèi)全額返還質(zhì)保金的項(xiàng)目3586個(gè)，占40.53%;2至5年全額返還的項(xiàng)目4646個(gè)，占52.51%;超過5年未返還的項(xiàng)目616個(gè)，占6.96%。

也就是說，數(shù)額龐大的保證金，在工程竣工結(jié)算后并不能及時(shí)返還，而是要拖上三五年。

確保及時(shí)返還，是這次保障金清理的一項(xiàng)重要內(nèi)容。國務(wù)院要求：“取消的保證金2016年底前退還相關(guān)企業(yè);保留的保證金，確保按時(shí)返還。”

銀行保函取代現(xiàn)金

從中國建筑業(yè)協(xié)會(huì)調(diào)查問卷數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)情況看，絕大多數(shù)施工項(xiàng)目的保證金采用的是現(xiàn)金方式。保證方式的單一，也是造成施工企業(yè)負(fù)擔(dān)加重的重要因素。

在國際工程中，為了分散風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)市場主體的利益，普遍施行的工程擔(dān)保及工程保險(xiǎn)模式是銀行保函擔(dān)保模式。據(jù)北京大學(xué)教授樓建波教授介紹，銀行保函就是由銀行充當(dāng)擔(dān)保人，出具銀行保函，向權(quán)利人簽發(fā)信用證明。若被擔(dān)保人因故違約，銀行將付給權(quán)利人一定數(shù)額的賠償金。

中建法律事務(wù)部工作人員介紹，在國際承包工程中，業(yè)主為了避免承包商違約失控而蒙受損失，通常要求承包商提供經(jīng)濟(jì)擔(dān)保，這是買方市場的特點(diǎn)之一，也是國際通行的做法。由于現(xiàn)金抵押直接影響到承包商的流動(dòng)資金周轉(zhuǎn)，而保險(xiǎn)公司在向業(yè)主提供保證金時(shí)又相當(dāng)復(fù)雜，并且擔(dān)保金額較高，因此常見的是通過銀行出具的保證金保函，也常稱之為保函。銀行出具保函的擔(dān)保制度一方面可以保證承包商履行合同的嚴(yán)肅性，另一方面因?yàn)殂y行不愿為信譽(yù)欠佳或資不抵債的承包商提供經(jīng)濟(jì)擔(dān)保，客觀上也起到了凈化國際承包工程市場的作用。

中國建筑業(yè)協(xié)會(huì)也在其調(diào)研報(bào)告中建議，保證金制度的實(shí)施應(yīng)與企業(yè)信用狀況掛鉤，廣泛采用銀行保函的方式。政府投資或國有資本投資控股的項(xiàng)目，應(yīng)優(yōu)先采用銀行保函的方式進(jìn)行保證，起到良好的示范帶動(dòng)作用。

住建部副部長易軍在上述的吹風(fēng)會(huì)上透露，國務(wù)院為了降低制度性交易成本，決定“轉(zhuǎn)變保證金繳納方式。對保留的投標(biāo)保證金、履約保證金、工程質(zhì)量保證金、農(nóng)民工工資保證金，推行銀行保函制度，建筑業(yè)企業(yè)可以銀行保函方式繳納。”