低油價在持續，肆虐的霧霾也在持續。歐佩克(OPEC)最近的會議決定維持產量不減產，國際油價一度跌破40美元/桶，在此背景下國內的油氣體制改革方案顯得更引人注目。

此前油氣體制改革方案的消息顯示，緊跟電力體制改革，油氣改革將借鑒電改的經驗，推動全產業鏈開放、價格市場化改革。

作為改革先行試點，國土資源部今年10月底進行了新疆上游區塊招標試點工作。國資委國新公司將持有中石油中亞管道公司50%股權，中石油內部昆侖能源和昆侖燃氣也正在推動重組，這似乎都預示著油氣改革將要到來。

對于油氣改革的重點和路徑，外界眾說紛紜。中國國際經濟交流中心信息部副研究員景春梅稱，油氣改革將是全產業鏈業務放開、價格放開，“管住中間，放開兩頭”的格局，其中管網公司的組建路徑和監管將是重點。

低油價是改革絕佳時機

第一財經日報：中國油氣行業在1998年實行了一次大的改革，從2014年下半年開始，國際油價連續下跌，是不是油氣體制改革加速的好時機?

景春梅：面對肆虐的霧霾，我們遲遲進入不了油氣時代。由于價格高昂和經濟放緩，被寄予厚望作為替代能源的天然氣近兩年來消費劇減，不被終端市場所接受。而低位徘徊的國際油價也使得國內的油氣生產企業面臨降本提效的巨大壓力。目前，國內需求放緩，供求關系趨于寬松，內外環境都倒逼改革，可以說，油氣體制改革迎來難得的時間窗口。

油氣行業的市場化改革起步較晚，油氣產業鏈與電力有很多類似之處，可以從先行的電改中借鑒經驗教訓，有條件進行全面改革。目前各方面條件成熟，油氣改革有可能走得比較快。

具體而言，國際油價今年以來一直在40美元/桶左右徘徊，而國內油田盈虧平衡點平均在70美元左右，在現有油價下，國內油公司非常困難。雖然可以繼續維持生產，但低油價會逼迫國內油氣企業從內部管理等各方面挖潛，降低成本;其次行業求生存的本能，會以置之死地而后生的心態推動改革，改善行業的艱難處境。

日報：對于這次油氣改革，外界一直在猜測其執行思路，從宏觀上看改革思路怎么設定?

景春梅：油氣體制改革需要頂層設計，避免某個方面的單兵突進。要推動全產業鏈系統改革，我建議采取“四放開一獨立三加強”的路徑。

具體而言，四放開是放開勘探開采準入、放開進出口限制、放開競爭性環節政府定價、放開上下游環節競爭性業務;一獨立是推進管網獨立;三加強是加強安全保障體系建設、加強配套改革、加強統籌規劃和科學監督。

全產業鏈改革，以上游為龍頭，帶動中游和下游開放。放開上游，增加供給，各種油源、氣源實現充分供給、充分競爭，才能為中下游改革創造條件，管道獨立才有意義。

其中上游區塊管理機制是油氣上游壟斷的源頭，現行的區塊登記制和主管部門后續監管缺乏，使上游開發處于僵化狀態。應以上游開放作為先導，帶動全產業鏈改革。

上游區塊開放，當前只能做增量。存量改革涉及利益太大，阻力也大。除了開放，要加強監管，無論誰勘探都要公開資料，并建立退出機制。

上中下游是相互關聯的，避免單改一個環節，其他環節“梗阻”，上游勘探開發、進口放開，會增加供給，上游改革才能繼續向前。然后管道要解決第三方公平準入問題，不然就面臨梗阻。第三方公平準入需要管道獨立的配合，所以還是要全產業鏈協同推進改革。

天然氣價格改革單兵突進不適合

日報：油氣體制改革之前，價格改革似乎已經先行。油氣價格形成機制改革和體制改革如何協調配合?

景春梅：在產業鏈中下游一體化還比較嚴重的現階段，天然氣價格改革不宜單兵突進，一放了之。產業鏈一體化的體制制約了競爭性價格的形成和自然壟斷價格的厘清。現行采用“市場凈回值法”形成的門站價格是上游氣源價格和管輸費的捆綁定價，氣價和管輸費的構成還不夠透明清晰，應該進一步推動管網改革，厘清管輸成本。此外，在產業鏈一體化體制下，如果將價格一放了之，很可能導致幾家巨頭形成價格聯盟，通過對氣源和管道的控制，造成新的壟斷，不利于下游用戶和消費者。

所以，在體制改革沒有到位的情況下，天然氣價格只能小步快走，逐步實現市場定價。

我們看到，一年多來，價格主管部門不斷放松管制，加大改革力度，通過今年上半年天然氣價格并軌和推出大用戶直供氣，天然氣市場化程度已達到40%。最近11月份的氣價下調又規定氣價可以上浮20%，下浮不設限制，增加議價空間，天然氣價格彈性不斷增大，市場化程度進一步提高。

國家在價格改革的頂層設計方案中已列出時間表，擬到2017年基本放開競爭性環節價格，屆時天然氣上游價格和終端銷售價將交由市場決定，價格部門只對天然氣輸配價格進行管制，這表明，即將推出的油氣體制改革方案，要在產業鏈體制改革方面與之相銜接，做出相應的制度安排。

日報：油氣領域國企占比很高，國企改革方案已經下發，給人的印象是國企和油氣體制改革是油氣領域改革的兩條線，怎么協調?

景春梅：油氣改革會促成全產業鏈開放。油氣體制改革和國企改革是條塊的結合。體制改革是縱向的，針對油氣產業鏈，實施上中下游改革。國企改革是橫向的，針對所有國有企業改革，不特定針對某個行業。油氣領域改革是條塊鏈接，改革要結合條條和塊塊。

國企改革將國企劃分成商業類和公益類。國企占據油氣行業主導地位，油氣改革要尋找體制改革和國企改革的結合點。油氣體制改革方案和國企改革方案肯定會有協調。

具體到油氣產業鏈，將區分不同環節的屬性。先界定產業鏈環節的屬性，商業類還是公益類，然后確定相對應的改革方向。待油氣體制改革方案出來后，對照國企改革方案，改革的坐標會更加清晰。

不能只有一家管網公司

日報：油氣改革需要產業鏈并行推進，但突破點是什么?

景春梅：中游管網獨立應是油氣體制改革的突破點，也是重中之重。只有管網獨立，實現銷售和管道輸送業務的分離，才能從根本上剪斷氣源和管道業務關聯交易的“體制臍帶”，真正做到管網的第三方公平開放，同時，也才能為管輸成本的有效監管和上下游價格的市場化形成創造條件。

日報：組建獨立的國家管網公司也談論了很久，管網公司獨立和加強監管的關系如何?管網公司獨立會拖慢管道建設投資嗎?

景春梅：能源局從2014年開始推廣管網第三方公平準入，但在目前體制下，管網和氣源，甚至城市燃氣同屬一家公司，管道的輸送能力不足的情況下，管道公司代輸意愿不強。

所以首先要推動管網公司獨立，不能既輸氣，又供氣，還經營城市燃氣，其他市場參與者很難與之公平競爭。但也不能只有一家國家管網公司，只有多家公司競爭，才能有管輸成本和運營效率的比較，從而有利于降低我國油氣產品的價格。

獨立的管網公司需要界定清楚主營業務，明確規定公司不能涉足的領域。就像上一輪電改一樣，要推進主輔分離、剝離多種經營的業務，呈現管網公司的核心業務，為核定管網真實成本創造條件。需要指出的是，一定要明確新成立的管網公司進行網銷分離，不得經營銷售業務，以上已經提到，這是管網公平開放和理順價格機制的前提，也是國際慣例，在美歐等主要市場經濟國家，都明確規定了管網公司不得從事天然氣銷售業務。

我國管網里程并不算長，但管網獨立不會妨礙修建。很多企業想投資管網，但限于投資回報沒有明確預期，治理結構上沒有合理的機制安排，都采取觀望態度。我國尚未進入到油氣時代，特別是天然氣還將在我國的能源結構調整中擔當重要角色，一旦預期明確，很多資本還是愿意跟進的，管道建設速度不會受到影響。

日報：對于獨立的管網公司，有什么看法?

景春梅：管網公司需要從三個層面去認識。首先不能只是一家管網公司，如果只有一家管網公司，相當于現在的電網企業，無法形成有效的競爭，也會造成監管難題。

其次，要允許多家管網公司存在。管網具有自然壟斷屬性，多家管網公司不是鼓勵同一條線路修建多條平行管道，但鼓勵多家公司經營不同線路，保證兩點之間只有一家公司，不同公司在輸送成本、管理效率間構成競爭，從而推動管網公司降低成本、提高效率。從國外天然氣發展歷程看，有氣和氣競爭，同樣也有管道和管道競爭，例如目前美國和德國都是由多家管道公司從事管道運輸業務。

第三，組建國家管網公司面臨省網公司處理難題。目前國內管網有三級，國家、省網和城市管網。一些省市，省網力量強大，連中石油、中石化等都很難進入。未來國家管網公司組建涉及省網公司處置，上劃給國家管網公司或下沉到城市燃氣管網都面臨較大的利益調整。

中國各省情況差別很大，我覺得應該允許多元模式存在。

國家管網公司組建后，燃氣公司管網在各自區域也是“小壟斷”，且配售一體，未來看也要實行配售分離，管網只收取配氣費。不過城市燃氣管網都是各家燃氣公司建設，權益清楚。未來主干管網，可以國有控股，引入社會資本做混合經濟。