中華石化網(wǎng)訊 我國在進(jìn)行了第一次全國性頁巖氣資源評價(jià)后，中國的頁巖油氣開拓很快進(jìn)入試點(diǎn)性的勘探開發(fā)實(shí)踐。打了一批參數(shù)井和進(jìn)行多段壓裂的水平井，取得了令人關(guān)注的業(yè)績，在一批井上獲得相對穩(wěn)定的高產(chǎn)氣流、油流。與美國不同的是：工作不限于古生代海相頁巖氣、而同時向不同時代的陸相、海陸交互相地層；對象不限于頁巖氣，而一開始就主動向頁巖油探索。正是這批工作初步證實(shí)中國有豐富的頁巖油氣資源，也有相當(dāng)?shù)募夹g(shù)基礎(chǔ)。

近年來，涉及油氣體制改革的研究越來越多。有的源于國家主管部門的倡導(dǎo)，有的出自非官方研究機(jī)構(gòu)。這批研究成果分析了來自體制方面的對油氣（特別是非常規(guī)油氣）發(fā)展的阻礙和相應(yīng)建議，有的直接呼吁成立以改革管理體制為主要目的國家級試驗(yàn)區(qū)。這些研究引起了國內(nèi)外的關(guān)注，有的得到國家領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的重視，從而為今后的工作奠定了基礎(chǔ)。與這些研究相應(yīng)，2011年12月國務(wù)院批準(zhǔn)頁巖氣為新礦種，實(shí)行新的管理辦法。此后出臺的相關(guān)政策，開始允許多種類型企業(yè)進(jìn)入，奏響新一輪油氣體制改革的“序曲”。

頁巖油綜合試驗(yàn)區(qū)的宗旨

改革要涉及到許多方面的利益，要涉及到對中國國情的認(rèn)識，有不同意見是必然的。為了以最小的改革成本謀求最大的成效就需要一個實(shí)踐——認(rèn)識不斷反復(fù)、深化的過程。綜合試驗(yàn)區(qū)實(shí)施的過程也是調(diào)查研究的過程，其是改革大業(yè)謀事之基、成事之首。這個過程必須從點(diǎn)上試驗(yàn)開始、摸索經(jīng)驗(yàn)，形成初步方案后再逐步推廣，逐步深化完善使之成為指導(dǎo)工作的項(xiàng)層設(shè)計(jì)和各項(xiàng)具體政策。應(yīng)分期分批實(shí)施，縱向上逐漸深化、橫向上相機(jī)擴(kuò)展。可以要求，從綜合試驗(yàn)區(qū)產(chǎn)生的第一輪政策建議在“十二五”末期初步形成，在“十三五”中期推廣，以期能在“十三五”末期取得促進(jìn)頁巖油氣產(chǎn)量達(dá)到一定規(guī)模的成果。

油氣主要主管部門首先是國土資源部，但整個工業(yè)鏈的管理涉及到財(cái)稅、商務(wù)、科技、環(huán)保等諸多部門。我國油氣工業(yè)的主力軍是國家石油公司，改革要打破壟斷，更要以創(chuàng)新的企業(yè)體制發(fā)揮這類大公司的主導(dǎo)作用。改革中會出現(xiàn)非油國企進(jìn)入油氣行業(yè)，更會出現(xiàn)大量多種所有制的中小石油或涉油企業(yè)（包括合資企業(yè)）。因而要有各類企業(yè)的代表參加，也可吸收各類研究機(jī)構(gòu)和智庫參與。經(jīng)濟(jì)改革要發(fā)揮中央和地方兩個積極性，資源開發(fā)利用有明顯的地域色彩和地方利益，因此更要有實(shí)驗(yàn)區(qū)的地方政府代表參與。

從目前的進(jìn)展看，重慶、貴州、四川三省（市）進(jìn)展較大，頁巖氣的勘探開發(fā)已有一定的基礎(chǔ)。更難得的是地方政府有相當(dāng)大的積極性并已做出了不少貢獻(xiàn)。它們可作為試驗(yàn)區(qū)的選擇地。筆者建議可首選重慶。

執(zhí)行和完善勘探開發(fā)區(qū)塊的準(zhǔn)入—退出機(jī)制

地下資源勘探開發(fā)運(yùn)營的前提是獲得合法的區(qū)塊。油氣屬特殊礦產(chǎn)資源，其區(qū)塊的審批權(quán)在中央委托的國土資源部，即所謂一級管理。長期以來只有少數(shù)國家石油公司有區(qū)塊申請權(quán)，但隨著頁巖氣作為獨(dú)立礦種并實(shí)施了第一、二輪區(qū)塊招標(biāo)后，這一“準(zhǔn)入”門檻已大為降低。這一新機(jī)制又在《頁巖氣產(chǎn)業(yè)政策》中被再次肯定。現(xiàn)有的法規(guī)在區(qū)塊登記準(zhǔn)入的同時還規(guī)定了其退出機(jī)制，在企業(yè)未按時完成約定的工作量時須縮小、以致退出該區(qū)塊。但長期以來這一退出機(jī)制沒有得到認(rèn)真地執(zhí)行。以致形成幾個國家石油公司對從常規(guī)油氣、致密油氣和煤層氣角度上看的所有有利的區(qū)塊的“全覆蓋”，形成了事實(shí)上的“終生占有”，致使許多地方勘探、開發(fā)投入長期不足，區(qū)塊的準(zhǔn)入-退出機(jī)制僵化了。這造成了對油氣發(fā)展的嚴(yán)重制約。因此，改革首先指向依法實(shí)施區(qū)塊登記-退出。

活躍的油氣市場要求在改革中進(jìn)一步放低準(zhǔn)入的門檻并簡化審批手續(xù)，以使各種規(guī)模、各種所有制企業(yè)在申請區(qū)塊中有平等的權(quán)利。這里的各種所有制包括央企、地方企業(yè)、民營企業(yè)以及它們之間多種形式的合資合營等。按照能源局油氣司某負(fù)責(zé)人在一次公開會議上的解釋，這里可指地方企業(yè)到現(xiàn)在仍由國家油企所占有的區(qū)塊內(nèi)，與其共同勘探開發(fā)。在這方面油氣的中、下游已邁出了步子，形成多種形式的合資合營，如西氣東輸三線吸收多種資本入股，廣匯公司獨(dú)資修建哈薩克斯坦到新疆吉木乃的管線和液化天然氣廠。在上游也出現(xiàn)了打破區(qū)塊限制的例子，如中石化與新疆中核天山鈾業(yè)有限公司合資成立中核石化鈾業(yè)有限公司并簽訂了《新疆察布查爾縣扎吉斯坦鈾礦床開采協(xié)議》，允許后者在中石化的油氣區(qū)塊勘查和開采，實(shí)現(xiàn)了兩類企業(yè)、兩種礦產(chǎn)的交叉勘查和開采。顯然，生產(chǎn)實(shí)踐已突破了已有法規(guī)的局限性，有所創(chuàng)新。對現(xiàn)有法規(guī)已經(jīng)暴露出若干不夠合適、缺乏可操作性的地方，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)一步補(bǔ)充、修改、完善。

上面提到不同類型公司在勘探開發(fā)上平等權(quán)利問題，這就涉及到外資企業(yè)。筆者認(rèn)為應(yīng)以更開放的態(tài)度歡迎外資企業(yè)進(jìn)入非常規(guī)、進(jìn)而至常規(guī)油氣領(lǐng)域。首先是合資，并且不必強(qiáng)調(diào)中方必須控股，進(jìn)一步還要考慮外國獨(dú)資企業(yè)進(jìn)入。其次，還要重新認(rèn)識對外合作專營權(quán)，將海上油氣、煤層氣的對外合作權(quán)僅授予某一公司不僅是“政企不分、以企代政”的表現(xiàn)，而且已經(jīng)暴露了它對相應(yīng)領(lǐng)域發(fā)展的束縛，應(yīng)予廢除。上述問題也可在試驗(yàn)區(qū)內(nèi)先行先試。

目前法規(guī)允許已獲得的勘探開發(fā)區(qū)塊轉(zhuǎn)讓，但必須合乎相關(guān)規(guī)定并到主管部門備案。在實(shí)際執(zhí)行中獲得區(qū)塊者往往保留區(qū)塊占有權(quán)而將實(shí)際勘探權(quán)轉(zhuǎn)包給第三者，并不去登記備案。這種灰色操作為權(quán)力尋租和腐敗創(chuàng)造了條件。應(yīng)對這類轉(zhuǎn)讓有更明確的規(guī)定，使其便于操作、便于監(jiān)管。

然而對區(qū)塊退出不能采取簡單的處理辦法，要使已占有區(qū)塊的公司在不影響既定的生產(chǎn)進(jìn)程的情況下逐步、有序地退出一部分區(qū)塊就必須做艱苦細(xì)致的工作。我們期望出現(xiàn)“國進(jìn)民進(jìn)”的局面。這里的“民進(jìn)”是指迎來大批多種所有制企業(yè)的成長和進(jìn)入油氣勘探開發(fā)，“國進(jìn)”是指原占有大量區(qū)塊的國家油企集中量在相對縮小的區(qū)塊里以取得更大的油氣進(jìn)展。這就要求在改革中討論、摸索，找到符合實(shí)際的處理辦法，以實(shí)現(xiàn)蓬勃、協(xié)調(diào)發(fā)展。

與區(qū)塊登記關(guān)聯(lián)的還有一個重要問題，即地質(zhì)資料的上交。不管你是國家機(jī)構(gòu)還是何種公司，地質(zhì)調(diào)查、勘探開發(fā)所取得的對地下情況的認(rèn)識都形成了全國全民的寶貴財(cái)富，成為后繼者進(jìn)一步工作的基礎(chǔ)。幾乎所有國家都有詳盡的法規(guī)，要求各類地質(zhì)資料上交給國家管理的機(jī)構(gòu)，同時也平等地依法對繼續(xù)工作的法人開放。這是保障地質(zhì)工作健康持續(xù)發(fā)展的重要條件。但在我國受困于“保密”，特別是分割的條、塊利益的局限，這個問題始終未得到徹底解決。這使油氣區(qū)塊持有者必須上交工作報(bào)告和相應(yīng)資料的規(guī)定也形同虛設(shè)。綜合試驗(yàn)區(qū)在實(shí)施此法規(guī)時要探索如何上交、如何利用這些寶貴資料的具體辦法。

市場化的管輸和價(jià)格體制

在勘探開發(fā)初期產(chǎn)出的油氣量不大，油可用槽車運(yùn)輸、氣可用小型LNG、CNG設(shè)施就近供應(yīng)，其價(jià)格可雙方協(xié)商。但進(jìn)入規(guī)模開發(fā)后必涉及到中游的管道和產(chǎn)品的價(jià)格管制。油氣管輸干線是涉及全國的問題，其公平準(zhǔn)入機(jī)制是油氣體制改革首先會觸及的問題。解決的難度不會很大。如果說已建成的干線短期內(nèi)很難解決從壟斷性公司中剝離而獨(dú)立運(yùn)營的問題，那么在試驗(yàn)區(qū)新建的支線和地區(qū)性管網(wǎng)的建設(shè)和運(yùn)營，完全可以要求設(shè)立獨(dú)立的獨(dú)資或合資管道公司，這就更容易實(shí)現(xiàn)公平對待各類用戶并實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的市場價(jià)格。

難度更大也更關(guān)鍵的是價(jià)格問題。實(shí)踐證明，沒有市場化的價(jià)格機(jī)制就意味著沒有完成從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的過渡，就不能理順上中下游的關(guān)系，油氣發(fā)展會失去動力，也就無法擺脫愈演愈烈的被動局面。針對目前情況這種價(jià)格改革的表現(xiàn)之一是為不同幅度提價(jià)，而天然氣和若干能源的提價(jià)將引起連鎖反應(yīng)并可能突破通脹率的上限。這一價(jià)格悖論將長期影響到具體政策的實(shí)施。但必須理解，這種提價(jià)是不可避免的，處理得當(dāng)將會促進(jìn)油氣和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在我國將會長期出現(xiàn)天然氣需求量大于產(chǎn)量的有利背景下應(yīng)首先從試驗(yàn)區(qū)、從新開拓的頁巖油氣（所謂新氣新價(jià)）出發(fā)去理順價(jià)格體制。理順天然氣價(jià)格體系是一個相當(dāng)復(fù)雜細(xì)致的工作，應(yīng)當(dāng)形成不同地區(qū)間的價(jià)格差，同一地應(yīng)不同性質(zhì)（如可中斷或不可中斷）的用戶、峰期和谷期不同時間段的用氣價(jià)格也應(yīng)有差異。誠然，這個過程不可能一蹴而就，但在可就近供應(yīng)的試驗(yàn)區(qū)內(nèi)其步子可以更大些、更快些。值得注意的是新出臺的《頁巖氣產(chǎn)業(yè)政策》中已有頁巖氣出廠價(jià)格實(shí)行市場定價(jià)（第二十一條）的規(guī)定，這為整個油氣市場化定價(jià)指明方向。

加強(qiáng)財(cái)政補(bǔ)助和金融支持

在產(chǎn)品缺乏充分競爭力時鼓勵其發(fā)展的傳統(tǒng)手段是給予財(cái)政補(bǔ)貼。歐盟國家為了發(fā)展新能源給了他們高額補(bǔ)貼。但金融危機(jī)以來的經(jīng)濟(jì)衰退使其難以為繼，出現(xiàn)了煤炭消費(fèi)量的反彈，各國不得不削減給用戶補(bǔ)貼，這又引起了不滿，甚至政治動蕩。我國給予光伏、風(fēng)電等的補(bǔ)貼確實(shí)使其獲得很快的發(fā)展，但這卻造成其與相關(guān)產(chǎn)業(yè)（如電網(wǎng)）的失衡，加之受到國外反傾銷打擊，反而使產(chǎn)業(yè)陷入困境。就以非常規(guī)氣之一的煤層氣來說，大部分產(chǎn)出氣（特別是礦山排采的“瓦斯”）未進(jìn)入商品市場，補(bǔ)貼難以落實(shí)，也很難起到預(yù)期的推動作用。

國內(nèi)外的許多例證使我們反思：財(cái)政補(bǔ)貼必須慎用、要用對地方，對其補(bǔ)貼要促使其更快具備市場的競爭力，而不能拔苗助長。筆者認(rèn)為對頁巖油氣這類的具有良好前景的新生事物主要用在補(bǔ)貼其科技研發(fā)，用在尚未能規(guī)模投產(chǎn)前的試驗(yàn)性開發(fā)，以促使其更快獲得向自力更生的規(guī)模化、工廠化開發(fā)轉(zhuǎn)化的條件。《頁巖氣產(chǎn)業(yè)政策》所指出的“加強(qiáng)頁巖氣關(guān)鍵技術(shù)自主研發(fā)，立足實(shí)際，結(jié)合國情，形成具有自主知識產(chǎn)權(quán)的關(guān)鍵技術(shù)體系（第五條）”正是給予補(bǔ)助的重點(diǎn)領(lǐng)域。對產(chǎn)業(yè)的扶持盡量以財(cái)稅上的優(yōu)惠政策而盡量少用直接給產(chǎn)品以現(xiàn)金補(bǔ)貼的辦法，如果給產(chǎn)品以補(bǔ)貼最好要有一定的時間限制。對這些財(cái)政扶持的具體辦法，要在試驗(yàn)區(qū)內(nèi)取得經(jīng)驗(yàn)和驗(yàn)證。

金融支持是所有行業(yè)得以快速發(fā)展的重要條件，對高投入、高風(fēng)險(xiǎn)，特別是對回收投資時間較長的非常規(guī)油氣則更需要寬松的融資環(huán)境。本屆政府在金融改革、支持中小企業(yè)上已做出了許多努力。在試驗(yàn)區(qū)內(nèi)應(yīng)邁出更大步子，實(shí)現(xiàn)融資市場化、多元化，先行先試那些更能促進(jìn)油氣發(fā)展的金融、財(cái)稅政策。

上述諸多事項(xiàng)都有一個共同的問題：建設(shè)完善的法規(guī)體系。國家要依法行政，各級政府和相關(guān)團(tuán)體要依法規(guī)管理、監(jiān)督，各項(xiàng)作業(yè)要有相應(yīng)的規(guī)范、行標(biāo)、國標(biāo)。為這一整套法規(guī)建設(shè)提供經(jīng)驗(yàn)、提出建議也是國家綜合試驗(yàn)區(qū)應(yīng)做的工作。

我國石油，特別是天然氣的形勢迫切需要推動油氣體制改革。而逐步統(tǒng)一思想、找到適于中國國情的路線，以較小的代價(jià)取得促進(jìn)發(fā)展的最好成果就需要從一個典型地區(qū)入手進(jìn)行政策和技術(shù)的綜合試驗(yàn)。實(shí)踐既是認(rèn)識真理的途徑，也是檢驗(yàn)真理的標(biāo)準(zhǔn)。我們急切地呼喚石油的“深圳”出現(xiàn)！

（作者單位：中國石油化工股份有限公司石油勘探開發(fā)研究院、中國能源網(wǎng)研究中心）

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