聚焦國(guó)企改革

新一輪波瀾壯闊的國(guó)企改革大幕已經(jīng)拉開。9月13日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，對(duì)深化國(guó)有企業(yè)改革作出了重大部署。作為國(guó)企改革的頂層設(shè)計(jì)，《指導(dǎo)意見》系統(tǒng)闡述了全面改革的總體要求、原則和整體思路，勾勒了國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展路徑。

這場(chǎng)改革關(guān)乎中央和地方逾15萬家國(guó)有企業(yè)、100多萬億資產(chǎn)和3000多萬職工利益，承受著全社會(huì)的殷切期待。在經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)、改革進(jìn)入深水區(qū)的當(dāng)下，這場(chǎng)改革注定沒有和風(fēng)細(xì)雨，只能義無反顧勇往直前。

此輪改革將如何釋放改革紅利？如何讓一些暮氣沉沉的國(guó)有企業(yè)重新煥發(fā)活力？如何促進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域的轉(zhuǎn)型升級(jí)？本報(bào)將分行業(yè)連續(xù)報(bào)道。

9月13日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》。國(guó)家發(fā)展改革委副主任劉鶴表示，發(fā)改委召開改革專題會(huì)議，結(jié)合電力、石油、天然氣、鐵路、民航、通信、軍工等領(lǐng)域改革，開展不同領(lǐng)域混合所有制改革的試點(diǎn)示范。隨后，作為國(guó)企改革頂層設(shè)計(jì)《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》的“N+1”配套政策出臺(tái)，國(guó)企“混改”的六大負(fù)面清單正式公布，首次明確了“負(fù)面清單”非禁止皆可為，將為民資提供更大市場(chǎng)空間，明確了各類資本可以進(jìn)入哪些領(lǐng)域、行業(yè)，以及可以進(jìn)入到什么程度，有利于各類資本根據(jù)負(fù)面清單的要求，參與國(guó)企“混改”，尋找投資機(jī)會(huì)。那么，廣受關(guān)注的能源國(guó)企“混改”將從哪里入手？政策又將帶來哪些利好呢？

政策

國(guó)企“混改”公布六大負(fù)面清單

《意見》要求有效探索主業(yè)處于重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的商業(yè)類國(guó)企“混改”。其中，列出了六大負(fù)面清單，指出了實(shí)行國(guó)有獨(dú)資、國(guó)資絕對(duì)控股、國(guó)資控股、國(guó)資主導(dǎo)的關(guān)鍵領(lǐng)域和重要行業(yè)。

第一，重要通信基礎(chǔ)設(shè)施、樞紐型交通基礎(chǔ)設(shè)施、重要江河流域控制性水利水電航電樞紐、跨流域調(diào)水工程等領(lǐng)域，實(shí)行國(guó)有獨(dú)資或控股，允許符合條件的非國(guó)有企業(yè)依法通過特許經(jīng)營(yíng)、政府購買服務(wù)等方式參與建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。

第二，重要水資源、森林資源、戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源等開發(fā)利用，實(shí)行國(guó)有獨(dú)資或絕對(duì)控股，在強(qiáng)化環(huán)境、質(zhì)量、安全監(jiān)管的基礎(chǔ)上，允許非國(guó)有資本進(jìn)入，依法依規(guī)有序參與開發(fā)經(jīng)營(yíng)。

第三，江河主干渠道、石油天然氣主干管網(wǎng)、電網(wǎng)等，根據(jù)不同行業(yè)領(lǐng)域特點(diǎn)實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分開、主輔分離，除對(duì)自然壟斷環(huán)節(jié)的管網(wǎng)實(shí)行國(guó)有獨(dú)資或絕對(duì)控股外，放開競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，允許非國(guó)有資本平等進(jìn)入。

第四，核電、重要公共技術(shù)平臺(tái)、氣象測(cè)繪水文等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集利用領(lǐng)域，實(shí)行國(guó)有獨(dú)資或絕對(duì)控股，支持非國(guó)有企業(yè)投資參股以及參與特許經(jīng)營(yíng)和政府采購。糧食、石油、天然氣等戰(zhàn)略物資國(guó)家儲(chǔ)備領(lǐng)域保持國(guó)有獨(dú)資或控股。

第五，國(guó)防軍工等特殊產(chǎn)業(yè)，從事戰(zhàn)略武器裝備科研生產(chǎn)、關(guān)系國(guó)家戰(zhàn)略安全和涉及國(guó)家核心機(jī)密的核心軍工能力領(lǐng)域，實(shí)行國(guó)有獨(dú)資或絕對(duì)控股。其他軍工領(lǐng)域，分類逐步放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，建立競(jìng)爭(zhēng)性采購體制機(jī)制，支持非國(guó)有企業(yè)參與武器裝備科研生產(chǎn)、維修服務(wù)和競(jìng)爭(zhēng)性采購。

第六，對(duì)其他服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)、重要前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、共用技術(shù)平臺(tái)等重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，加大國(guó)有資本投資力度，發(fā)揮國(guó)有資本引導(dǎo)和帶動(dòng)作用。

影響

單獨(dú)成立石油管網(wǎng)總公司或成可能

可以說，國(guó)企“混改”的六大負(fù)面清單，明確了各類資本可以進(jìn)入哪些領(lǐng)域、行業(yè)，以及可以進(jìn)入到什么程度，有利于各類資本根據(jù)負(fù)面清單的要求，參與國(guó)企“混改”，尋找投資機(jī)會(huì)。

中國(guó)企業(yè)研究院首席研究員李錦表示， 不對(duì)民間投資主體單獨(dú)設(shè)置附加條件，有利于打破“玻璃門”、“彈簧門”、“旋轉(zhuǎn)門”等隱性壁壘。此前有些領(lǐng)域民資難以進(jìn)入，主要是國(guó)家沒有明文規(guī)定哪些領(lǐng)域可以向民資放開。這個(gè)負(fù)面清單是政府“放權(quán)”與行業(yè)“退出”的實(shí)質(zhì)性動(dòng)作，也是混改的核心。

在為混改營(yíng)造良好環(huán)境部分，《意見》提出進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，最大限度取消涉及企業(yè)依法自主經(jīng)營(yíng)的行政許可審批事項(xiàng)，是為民間資本參與混改創(chuàng)造便利條件，減少一些條條框框，有利于提升改革效率，使民間資本的參與更容易。具有壟斷勢(shì)力、財(cái)務(wù)績(jī)效良好的國(guó)有企業(yè)缺乏引入非公有資本的內(nèi)在動(dòng)力，在引入非公企業(yè)資本時(shí)，常常對(duì)于混合所有制企業(yè)的經(jīng)營(yíng)范圍和區(qū)位布局制訂“特別條款”，加上人員身份轉(zhuǎn)換和安置障礙，影響了非公有資本參與混改的積極性。破除行政壟斷、消除非公經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“玻璃門”。

李錦認(rèn)為，“尤其是石油領(lǐng)域的改革，根據(jù)《意見》，將在石油天然氣主干管網(wǎng)部分實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分開、主輔分離。也就是說，之前業(yè)內(nèi)討論的將三家石油公司的管網(wǎng)抽出來單獨(dú)成立石油管網(wǎng)總公司或許將成為可能，這將為石油領(lǐng)域的重組和混改提供空間。”

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)黃群慧表示，包括能源、交通、醫(yī)療、教育、通信等在內(nèi)的領(lǐng)域一直是民營(yíng)資本進(jìn)入意愿比較高的領(lǐng)域，明確列出非禁即入的“負(fù)面清單”，降低了民營(yíng)資本參與混合所有制企業(yè)改革的不確定性。

例如“在江河主干渠道、石油天然氣主干管網(wǎng)、電網(wǎng)等領(lǐng)域，實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分開、主輔分離，除對(duì)自然壟斷環(huán)節(jié)的管網(wǎng)實(shí)行國(guó)有獨(dú)資或絕對(duì)控股外，放開競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，允許非國(guó)有資本平等進(jìn)入”。實(shí)際上形成了國(guó)企混改的兩張“負(fù)面清單”，一方面明確地列出了上述需要國(guó)資獨(dú)資或控股的幾大領(lǐng)域，另一方面明確了即使在上面負(fù)面清單之內(nèi)的一些業(yè)務(wù)也是允許非公有資本進(jìn)入的。

事實(shí)上，在石油領(lǐng)域，中國(guó)石化已打響了央企混合所有制改革“第一槍”。2014年7月份，中國(guó)石化正式公布混合所有制改革的引資方案，確定將通過增資擴(kuò)股的方式引入社會(huì)和民營(yíng)資本。

分析

民資進(jìn)入能源領(lǐng)域還存在經(jīng)濟(jì)門檻

國(guó)家能源局相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，能源行業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)行業(yè)，關(guān)系國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈，十分關(guān)鍵；涉及供求運(yùn)價(jià)、體制機(jī)制、組織形式、科技創(chuàng)新等多個(gè)層面，十分復(fù)雜。目前，民資進(jìn)入能源領(lǐng)域存在哪些問題？

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所所長(zhǎng)趙昌文表示，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)民營(yíng)資本進(jìn)入到能源行業(yè)，包括一些有自然壟斷性質(zhì)的環(huán)節(jié)。目前我國(guó)的能源產(chǎn)業(yè)除了石油和天然氣外，煤炭、電力、新能源已經(jīng)完全對(duì)民營(yíng)資本放開。即使是石油和天然氣，也在一些環(huán)節(jié)已經(jīng)放開。

事實(shí)上，“新36條”（《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》）及其配套細(xì)則出臺(tái)后，民營(yíng)資本進(jìn)入能源領(lǐng)域已無太多的政策障礙。民營(yíng)資本進(jìn)入到一些特定的能源領(lǐng)域，不僅存在行政準(zhǔn)入許可，還存在經(jīng)濟(jì)上的門檻。

比如石油和天然氣的輸氣管道，已經(jīng)對(duì)民營(yíng)資本開放，但由于資金規(guī)模大、回收期長(zhǎng)，并不是所有民營(yíng)資本都有興趣或有能力去投資。在勘探開采領(lǐng)域，由于礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有，加上勘探開采領(lǐng)域是高風(fēng)險(xiǎn)的，需要很強(qiáng)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)能力，目前絕大多數(shù)的民營(yíng)企業(yè)缺乏相應(yīng)的技術(shù)能力，也可能不愿意承擔(dān)勘探開采失敗的風(fēng)險(xiǎn)損失。

對(duì)能源領(lǐng)域進(jìn)行改革，一定要先對(duì)能源產(chǎn)業(yè)分類，像石油天然氣行業(yè)、電力行業(yè)、煤炭行業(yè)、新能源行業(yè)，性質(zhì)完全不一樣，有些是完全競(jìng)爭(zhēng)的行業(yè)，比如新能源的很多領(lǐng)域國(guó)有企業(yè)并不多，民營(yíng)企業(yè)占主導(dǎo)地位。煤炭行業(yè)的國(guó)有企業(yè)數(shù)量雖然不少，但其競(jìng)爭(zhēng)程度比石油、天然氣行業(yè)高許多，現(xiàn)在市場(chǎng)不好不僅跟體制有關(guān)系，與市場(chǎng)環(huán)境也有很大的關(guān)系。

展望

油氣行業(yè)有望形成多元化市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體

國(guó)家發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人多次表示，今年年底還將公布一個(gè)混合所有制改革計(jì)劃，在能源（石油、天然氣、電力）等進(jìn)入門檻較高的領(lǐng)域，要向非國(guó)有資本推出符合產(chǎn)業(yè)政策、有利于轉(zhuǎn)型升級(jí)的項(xiàng)目。

多位分析師也認(rèn)為，國(guó)企改革配套文件和油氣改革方案有望陸續(xù)出臺(tái)，油氣改革將進(jìn)入實(shí)質(zhì)推進(jìn)階段。

油氣行業(yè)成為混改的重點(diǎn)對(duì)象，也有望成為改革的領(lǐng)頭羊。今年以來油氣改革一直在推動(dòng)。今年7月份，為促進(jìn)油氣上游投資主體多元化，新疆6個(gè)石油天然氣區(qū)塊將公開對(duì)外招標(biāo)。

目前，石油行業(yè)仍是進(jìn)口環(huán)節(jié)行政性壟斷程度高。只有中化、中聯(lián)油、中聯(lián)化、中海油和珠海振戎5家企業(yè)具有原油進(jìn)口權(quán)，只有中化、中石油、中石化、中海油和珠海振戎5家企業(yè)具有成品油進(jìn)口權(quán)。勘探開發(fā)也高度壟斷。常規(guī)油氣勘探僅有中石油、中石化、中海油和延長(zhǎng)石油4張牌照。針對(duì)原油加工與成品油銷售環(huán)節(jié)同樣存在行政性壟斷，中石油和中石化擁有80%以上的煉油能力，全國(guó)500萬噸/年以上的大中型煉油廠全部屬于兩大企業(yè)，90%以上的市場(chǎng)銷售成品油由兩大企業(yè)提供。

分析師馬寶玲認(rèn)為，油氣改革重點(diǎn)和路徑是“四放開”：放開競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)氣價(jià)，向社會(huì)資本放開上游勘探開發(fā)業(yè)務(wù)，放開管網(wǎng)的第三方準(zhǔn)入，積極放開原油進(jìn)口權(quán)。她認(rèn)為，未來油氣行業(yè)有望形成多元化市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，2家-3家超級(jí)巨頭、5家-10家中型公司、數(shù)十家小型公司。

值得注意的是，由于油氣市場(chǎng)被長(zhǎng)久壟斷，存在競(jìng)爭(zhēng)主體不足等問題，這也是油氣改革的出發(fā)點(diǎn)。下一步要推進(jìn)原油期貨上市、發(fā)展天然氣交易中心，必然需要配套地對(duì)市場(chǎng)體制進(jìn)行改革，即全產(chǎn)業(yè)鏈放寬準(zhǔn)入，形成多元化市場(chǎng)主體。