一

這原本是一件全民期待的好事，但事后人們發(fā)現(xiàn)政府有關(guān)部門好像又做錯(cuò)了什么。

2015年1月12日晚間，國家發(fā)改委發(fā)出通知，再次下調(diào)成品油價(jià)格。2015年的首次油價(jià)下調(diào)，將中國的成品油價(jià)格拉回到了5元時(shí)代—也就是說，價(jià)格回到了2008年上半年的水平。

     自2014年6月23日至今，中國成品油價(jià)格已連續(xù)第12次下跌，累計(jì)降低已達(dá)1.8元。長期習(xí)慣于將價(jià)格改革等同于漲價(jià)的人們，在過去的半年多時(shí)間里，欣喜地看到政府越來越遵守自己的承諾—以10個(gè)工作日國際市場原油平均價(jià)格變化情況為主要依據(jù)，讓國內(nèi)油價(jià)更多隨著市場波動(dòng)而調(diào)整。這是國家發(fā)改委在2013年3月26日開始實(shí)行的新成品油定價(jià)機(jī)制。新機(jī)制實(shí)施以來，偶有政府部門違反這一規(guī)則的案例發(fā)生，比如國際油價(jià)降了，但國內(nèi)油價(jià)暫時(shí)不作調(diào)整。盡管主管部門的官員們會(huì)不厭其煩地解釋其中的具體原因，民眾還是會(huì)覺得政府不講信用。

     最近，人們發(fā)現(xiàn)政府的規(guī)則又變了。

1月12日，幾乎與國家發(fā)改委宣布下調(diào)成品油價(jià)格消息的同時(shí)，財(cái)政部和國家稅務(wù)總局發(fā)文，繼續(xù)提高成品油消費(fèi)稅，自1月13日零時(shí)起，汽、柴油消費(fèi)稅單位稅額每升分別提高0.12元和0.10元。此前國家財(cái)政部已在短時(shí)間先后兩次上調(diào)消費(fèi)稅，分別是在2014年11月28日和2014年12月13日。至此，中國汽油、石腦油等的消費(fèi)稅單位稅額已經(jīng)提高到1.52元/升，柴油、航空煤油和燃料油的消費(fèi)稅單位稅額則提高到 1.2元/升。

     民眾抱怨聲一片。財(cái)稅部門已經(jīng)連續(xù)第三次提高成品油消費(fèi)稅，小步快跑，密集漲稅的態(tài)勢非常明顯。左手降價(jià)右手漲稅，這種感覺實(shí)在有點(diǎn)糟糕，偏偏這確是中國成品油價(jià)格改革的現(xiàn)實(shí)場景。

     曾經(jīng)，民眾、政府和企業(yè)達(dá)成共識(shí)：舊有的定價(jià)體系落伍了，封閉又僵化，不能及時(shí)反映國際原油價(jià)格的波動(dòng)。更重要的是，它一點(diǎn)都不透明，讓人覺得，政府部門想調(diào)就調(diào)，只需要國家發(fā)改委、財(cái)政部和三家石油壟斷巨頭坐在一起商量幾句就可以敲定。這種體制必須改革。

     但是，肇始于1998年的石油價(jià)格改革多年躑躅不前，當(dāng)現(xiàn)在突然提速時(shí)，感覺到利益受到侵占的消費(fèi)者又不干了。他們沮喪地看到，原本應(yīng)該享受到的降價(jià)，正越來越頻繁地被政府通過稅收手段拿走。當(dāng)改革真正推進(jìn)時(shí)，曾經(jīng)的共識(shí)出現(xiàn)了裂痕。

     二

在2003年至2008年的六年間，改革的呼聲格外強(qiáng)烈。當(dāng)時(shí)國際油價(jià)進(jìn)入大幅波動(dòng)且快速上漲的環(huán)境中，與此同時(shí)中國經(jīng)濟(jì)也進(jìn)入到一輪快速增長的通道。那個(gè)時(shí)候，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們經(jīng)常談?wù)摰脑掝}是經(jīng)濟(jì)過熱和通貨膨脹。這讓掌管石油價(jià)格的國家發(fā)改委感到一籌莫展，輾轉(zhuǎn)不寐。來自國際油價(jià)的壓力，客觀需要國內(nèi)上調(diào)油價(jià)以匹配；而國內(nèi)通脹的壓力，和確保經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行的調(diào)控任務(wù)，又讓發(fā)改委投鼠忌器。這種矛盾的心態(tài)和保守的政策操作，讓中國的成品油價(jià)格形成機(jī)制事實(shí)上成了一種擺設(shè)。

     那時(shí)，一些違背市場化原則的畸形定價(jià)政策，導(dǎo)致國內(nèi)外油價(jià)長期倒掛，并引發(fā)供需失衡的市場態(tài)勢。最極端的例子發(fā)生在2008年6月間，當(dāng)時(shí)國際油價(jià)一路飆升，從2007年11月的90多美元一路漲至130美元以上（后來有研究報(bào)告說，是國際投行高盛在背后操縱了這次巨大的市場波動(dòng)，并從中卷走暴利）。但中國的成品油價(jià)格卻在這場波動(dòng)中連續(xù)8個(gè)月按兵不動(dòng)。時(shí)任國家能源局局長的張國寶曾公開表示，暫緩成品油價(jià)格改革有利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。張說，國際石油價(jià)格正在飆升的時(shí)期，如果快速推進(jìn)成品油價(jià)格與國際接軌，其影響要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于油價(jià)上漲的影響。

     問題是利益受損的石油巨頭們坐不住了，在幾次申請漲價(jià)未果之后，他們繞過了正常的匯報(bào)程序，向最高決策層直接打報(bào)告。一個(gè)字：申請漲價(jià)。同時(shí)，他們也拿出了長官們管不到的手段：加油站開始惜售。2008年6月中旬，山東、廣東等地接連曝出因長時(shí)間排隊(duì)加不上油而導(dǎo)致司機(jī)與加油站沖突的惡劣事件。當(dāng)年6月18日，中石化[微博]緊急對下屬加油站召開電視會(huì)議，通報(bào)部分地方發(fā)生的沖突事件，提醒加油站員工克制情緒，避免發(fā)生類似情況。同時(shí)表示，已將相關(guān)問題上報(bào)國務(wù)院相關(guān)部門。任性還是管用的。一天后，中國迎來了石油價(jià)改歷史上最大一次油價(jià)上調(diào)：每噸上調(diào)1000元，折合汽油每升0.8~1元。

     在很多人看來，這是多少有點(diǎn)報(bào)復(fù)性意味的一次油價(jià)上調(diào)。民眾、生產(chǎn)企業(yè)和政府，都因此而被折磨得筋疲力盡。事后，能源部門的官員曾反思說，這是一個(gè)遲到的決定，“調(diào)價(jià)的一個(gè)重要原因是，我們采取的對能源產(chǎn)品凍結(jié)價(jià)格、管制價(jià)格的措施所帶來的弊端越來越大，并且已難以承受。其實(shí)我們顧慮的因素越多，積累的矛盾就越多。”

     中國正是以這樣的黑色溝通和試驗(yàn)成本，換來了各方對石油價(jià)格改革目標(biāo)的普遍共識(shí)。2009年國家發(fā)改委出臺(tái)了一個(gè)油價(jià)改革方案，但此后在實(shí)施過程中，仍然受制于通脹、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、社會(huì)民生等各種外部因素，方案本身以及方案的執(zhí)行仍然飽受詬病。2013年3月，國家發(fā)改委再次修改油價(jià)方案，最終形成今天的版本。

     這期間，連續(xù)5年的改革摸索，讓外界知曉石油價(jià)改并非簡單地涉及一個(gè)定價(jià)模式。這的確是中國形成市場主導(dǎo)、政府調(diào)節(jié)為主要特征的定價(jià)體系的核心，但，還不是全部。它還包括：石油稅收和財(cái)政補(bǔ)貼的改革完善；針對壟斷巨頭的特別收益金和紅利調(diào)整；石油儲(chǔ)備體系的構(gòu)建和運(yùn)營；以打破壟斷為目標(biāo)而逐步推進(jìn)的石油生產(chǎn)和經(jīng)營體制改革。

     三

自2014年下半年以來，石油價(jià)格體系改革明顯加速，不斷下跌的國際油價(jià)無疑提供了更大的可操作空間。新一屆政府對經(jīng)濟(jì)的管控思路也變了，決策層不再僅盯著GDP和CPI，政府的容忍度在提高，通脹的威脅則大大降低。這些都給中國進(jìn)行價(jià)格改革提供了良機(jī)。

     確切地說，消費(fèi)者是從2014年11月28日那次油價(jià)調(diào)整開始感受到改革對他們的沖擊的。那一天，國家發(fā)改委宣布降低成品油價(jià)格，但財(cái)稅部門同時(shí)宣布提高消費(fèi)稅，這是此前他們未曾遇到過的現(xiàn)象。此前的2012年11月中旬，國家稅務(wù)總局下發(fā)公告稱，從2013年1月1日起，對消費(fèi)者征收全部液體石油產(chǎn)品消費(fèi)稅，但當(dāng)時(shí)人們對此并沒有太明顯的感受。直到最近政府連續(xù)三次宣布上調(diào)消費(fèi)稅，一切才恍如浮出水面。

     2015年1月12日，財(cái)政部、國家稅務(wù)總局聯(lián)合下發(fā)通知稱，這樣做的目的在于進(jìn)一步發(fā)揮消費(fèi)稅在推動(dòng)大氣污染治理、促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變等方面的作用。而這次提高成品油消費(fèi)稅繼續(xù)采取“提稅與降價(jià)同步實(shí)施”的調(diào)整方式，兼顧居民和下游企業(yè)等承受能力。提高成品油消費(fèi)稅的新增收入，將繼續(xù)統(tǒng)籌用于治理環(huán)境污染、應(yīng)對氣候變化、促進(jìn)節(jié)約能源、鼓勵(lì)新能源發(fā)展等方面。

     在中國1.4億輛汽車的車主中，鮮有人關(guān)注到財(cái)政部的解釋，或者人們根本就不相信這樣的解釋。改革對利益碰觸效應(yīng)開始顯現(xiàn)，不滿和批評的聲音多了起來。

2014年12月20日，國家發(fā)改委下屬國家信息中心首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家范劍平[微博]在一次公開論壇上說，“之所以要提高消費(fèi)稅，按本身講的理由當(dāng)然冠冕堂皇，其實(shí)調(diào)整得是不明不白，想調(diào)就調(diào)，這個(gè)太不嚴(yán)肅了，特別是在依法治國的情況下，政府要透明，所以我覺得這次調(diào)消費(fèi)稅影響很不好。”

     范劍平期待能夠看到燃油消費(fèi)稅調(diào)整的最終目標(biāo)，“調(diào)整的目標(biāo)是消費(fèi)稅要占總油價(jià)的百分之多少，你給我一個(gè)比例，或者絕對額大概是每一升油多少錢，現(xiàn)在是無底洞。”

有人開始進(jìn)一步質(zhì)疑財(cái)政部提高石油消費(fèi)稅的合法性，因?yàn)檫@并沒有經(jīng)過全國人大的授權(quán)，顯然不符合法定程序。

法學(xué)專家們開始出來解釋備書。中國政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文說，根據(jù)全國人大的授權(quán)和《立法法》規(guī)定，全國人大及其常委會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院根據(jù)實(shí)際需要，對其中部分事項(xiàng)先行制定行政法規(guī)，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要對有關(guān)稅收制度進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。而現(xiàn)行消費(fèi)稅暫行條例第二條第二款明確規(guī)定，“消費(fèi)稅稅目、稅率的調(diào)整，由國務(wù)院決定。”因此，由國務(wù)院研究決定提高成品油消費(fèi)稅稅率，財(cái)政部、國家稅務(wù)總局頒布政策操作文件，符合現(xiàn)行法律法規(guī)程序。

     這些質(zhì)疑和爭議，將油價(jià)格改革引向另外一個(gè)話題：當(dāng)改革決定大步向前時(shí)，落后的法律構(gòu)架如何快速跟上。中國目前尚未對影響14億人口的消費(fèi)稅進(jìn)行立法，這導(dǎo)致部分改革進(jìn)入了無法可依的境地，當(dāng)改革措施侵犯了一些群體的利益時(shí)，政府部門無法名正言順地解釋其政策的合法性。這讓那些期待改革的人感到不安—如果沒有法律保障，看似達(dá)成共識(shí)的改革，很有可能演變成又一場對私人財(cái)產(chǎn)的侵吞。

     施正文建議，調(diào)整稅率是對消費(fèi)稅重大稅收政策的調(diào)整，未來應(yīng)加快稅收法定進(jìn)程，推出消費(fèi)稅法迫在眉睫。

四

石油價(jià)改和消費(fèi)稅調(diào)整引起的爭議，對那些設(shè)計(jì)和推進(jìn)改革的政府部門提出了新的要求。中國目前并不缺乏改革共識(shí)，這個(gè)國家需要改革的東西本來就太多了。但現(xiàn)在的改革缺乏必要的法律保障，這會(huì)增加成本，甚至讓共識(shí)破裂；同時(shí)，由于缺乏改革的推進(jìn)技巧—這會(huì)讓利益方不滿，由此阻礙改革的進(jìn)一步推動(dòng)。

     改革所引發(fā)的爭議，并不止于此。除了石油消費(fèi)稅，對石油壟斷集團(tuán)的特別收益金改革，也引起不少爭議。2014年12月28日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于提高石油特別收益金起征點(diǎn)的通知》，決定從2015年1月1日起，將石油特別收益金起征點(diǎn)提高至65美元/桶，仍實(shí)行5級超額累進(jìn)從價(jià)定率計(jì)征。如果把這個(gè)政策與石油消費(fèi)稅快跑提高作對比，會(huì)更讓消費(fèi)者憤怒。

     石油特別收益金，俗稱“石油暴利稅”，是國家對石油開采企業(yè)銷售國產(chǎn)原油因價(jià)格超過一定水平所獲得的超額收入按比例征收的收益金，按月計(jì)算、按季繳納。2006年3月25日，財(cái)政部發(fā)布關(guān)于印發(fā)《石油特別收益金征收管理辦法》的通知，中國石油(12.60, 0.00, 0.00%)特別收益金就此開始起征。最初的起征點(diǎn)為40美元/桶，2011年11月1日，提高至55美元。2015年1月1日，起征點(diǎn)第三次提高。

     簡單理解，石油消費(fèi)稅是對普通消費(fèi)者征收，稅率的提高，意味著消費(fèi)者使用石油的成本會(huì)增加。石油特別收益金是主要對中石油、中石化、中海油三家壟斷集團(tuán)征收，其起征點(diǎn)的提高，意味著，三大央企向國家財(cái)政繳納的這部分錢在減少，其利潤會(huì)提升。

     據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年至2013年，中石油、中海油和中石化累計(jì)繳納石油特別收益金分別為3264.95億元、1057.59億元和1193.65億元，在“三桶油”所繳納的稅費(fèi)中分別占31.1%、33.8%和13.9%，連續(xù)大幅降低。而與此同時(shí)，隨著財(cái)稅部門對石油消費(fèi)稅的不斷提高，消費(fèi)者所繳納的稅費(fèi)，在成品油價(jià)格中所占的比例越來越高。

     根據(jù)《石油特別收益金征收管理辦法》，國務(wù)院對壟斷巨頭開征石油特別收益金的目的，是“妥善處理各方面的利益關(guān)系，推進(jìn)石油價(jià)格形成機(jī)制改革，加強(qiáng)國家調(diào)控，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康協(xié)調(diào)發(fā)展”。可以看出，暴利稅的推出，本身就是一種協(xié)調(diào)壟斷巨頭和普通消費(fèi)者以及相關(guān)產(chǎn)業(yè)之間的利益再分配。

      但是，同樣在國際油價(jià)接連下跌的背景下，為何消費(fèi)者要多繳稅，而壟斷央企卻要少交暴利稅？暴利稅和消費(fèi)稅，都是中國石油價(jià)格改革中的重要環(huán)節(jié)，它們在價(jià)格的基礎(chǔ)上調(diào)節(jié)著利益的分配。但人們無法理解，為何會(huì)在改革中如此操作利益的天平。

      五

事實(shí)上，這次提高暴利稅起征點(diǎn)，仍沒有達(dá)到壟斷利益集團(tuán)的要求。2011年7月，國家稅務(wù)總局在醞釀擴(kuò)大資源稅改革試點(diǎn)方案、推進(jìn)資源稅改革時(shí)，中石油和中石化就曾聯(lián)合提出，資源稅改革從量改為從價(jià)后，希望取消或減征石油特別收益金。

     當(dāng)年10月，國務(wù)院決定對《中華人民共和國資源稅暫行條例》進(jìn)行修改。此后，原油和天然氣的資源稅將由“從量征收”改為“從價(jià)定率”，稅率為5%~10%。當(dāng)時(shí)有專家根據(jù)2010年的數(shù)據(jù)計(jì)算后得出結(jié)論，全國石油資源稅改變征收方式后，將多增加400多億元的收入。無疑，對于石油巨頭而言，資源稅的改革增加了他們的負(fù)擔(dān)。

     改革所帶來的新的利益分配充滿矛盾。一些措施缺乏法律依據(jù)，一些改革政策的執(zhí)行依舊不夠透明，由此引發(fā)了輿論的激烈抨擊。

中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心副秘書長陳永杰，曾撰寫過一篇關(guān)于改進(jìn)油價(jià)改革和推進(jìn)石油管理配套改革的調(diào)研報(bào)告。這份報(bào)告出爐后，國家發(fā)改委一位副主任、價(jià)格司相關(guān)官員，以及中石油和中石化兩大集團(tuán)相關(guān)人士，曾找到陳永杰當(dāng)面溝通。他們明確建議，陳永杰“在油價(jià)的問題上最好少發(fā)表意見”。

     在這份報(bào)告中陳永杰建議，在石油價(jià)格改革過程中，要注意“調(diào)節(jié)行業(yè)利益關(guān)系，遏制分配不公擴(kuò)大趨勢”，應(yīng)“按照國際通行標(biāo)準(zhǔn)征收石油特別收益金，適當(dāng)提高現(xiàn)行征收標(biāo)準(zhǔn)，減少石油企業(yè)采掘環(huán)節(jié)的暴利”，“制定專門監(jiān)管辦法，嚴(yán)格監(jiān)控石油等壟斷行業(yè)國有企業(yè)與政府部門及官員的非正常工作交往，防止權(quán)力與利益交易，防止國有企業(yè)與政府官員的交叉腐敗”等等。

     不斷被調(diào)低的石油價(jià)格以及接連被調(diào)高的石油消費(fèi)稅，投射在中國正在進(jìn)行的一場能源革命的背景下。這場革命包括能源生產(chǎn)革命（它要建立多元供應(yīng)體系）、能源技術(shù)革命（它將帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級）、推動(dòng)能源體制革命（它能打通能源發(fā)展快車道）以及源消費(fèi)革命（它將抑制不合理能源消費(fèi)）。石油價(jià)格改革和石油消費(fèi)稅的上調(diào)，顯然屬于能源消費(fèi)革命，這些改革措施，將通過增加消費(fèi)成本來抑制不合理的消費(fèi)沖動(dòng)。但是這場革命必須有政府自身的改革作為保障，否則就會(huì)產(chǎn)生更多的社會(huì)矛盾，影響整個(gè)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展進(jìn)程。

     好在，這場能源革命才剛剛開始，這個(gè)國家最高決策層向外界描繪的最終藍(lán)圖，讓人們有理由繼續(xù)期待下去。