民營企業(yè)發(fā)展再迎新契機(jī)。在油氣全產(chǎn)業(yè)鏈,民企也有了更多的可能。

日前,國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于營造更好發(fā)展環(huán)境支持民營企業(yè)改革發(fā)展的意見》(因文件內(nèi)容共計(jì)28條,下稱民企“28條”)指出,在電力、電信、鐵路、石油、天然氣等重點(diǎn)行業(yè)和領(lǐng)域,放開競爭性業(yè)務(wù),進(jìn)一步引入市場競爭機(jī)制。

其中強(qiáng)調(diào),支持民營企業(yè)進(jìn)入油氣勘探開發(fā)、煉化和銷售領(lǐng)域,建設(shè)原油、天然氣、成品油儲運(yùn)和管道輸送等基礎(chǔ)設(shè)施;支持符合條件的企業(yè)參與原油進(jìn)口、成品油出口。

“民企‘28條’取消了民企在上游,特別是常規(guī)油氣資源方面只能采取參股、合作的限制。”國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所研究員郭焦峰對界面新聞?dòng)浾弑硎?這意味著民企具有了獨(dú)立勘探開發(fā)國內(nèi)常規(guī)油氣區(qū)塊的可能性。

中國油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究中心副主任劉毅軍也認(rèn)為,鑒于近年來,石油天然氣領(lǐng)域下游市場開發(fā)程度已較高,檢驗(yàn)民企“28條”在油氣領(lǐng)域的落實(shí)情況,將主要集中在上游勘探開發(fā)和中游管網(wǎng)建設(shè)方面。

關(guān)于放寬民企在油氣領(lǐng)域的市場準(zhǔn)入條件,國務(wù)院曾發(fā)過兩次中央政府文件,分別為“非公36條”和“新36條”。

2005年2月,國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》,成為新中國成立以來首部以促進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主題的中央政府文件,因文件內(nèi)容共36條,業(yè)內(nèi)稱之為“非公36條”。

“非公36條”提出,允許非公有資本進(jìn)入壟斷行業(yè)和領(lǐng)域。加快壟斷行業(yè)改革,在電力、電信、鐵路、民航、石油等行業(yè)和領(lǐng)域,進(jìn)一步引入市場競爭機(jī)制。對其中的自然壟斷業(yè)務(wù),積極推進(jìn)投資主體多元化,非公有資本可以參股等方式進(jìn)入。

2010年5月,國務(wù)院再次發(fā)布《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》,被稱為“新36條”。其中,第八條提出,支持民間資本進(jìn)入油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域,與國有石油企業(yè)合作開展油氣勘探開發(fā)。支持民間資本參股建設(shè)原油、天然氣、成品油的儲運(yùn)和管道輸送設(shè)施及網(wǎng)絡(luò)。

與“非公36條”和“新36條”相比,此次民企“28條”剔除了對于自然壟斷業(yè)務(wù)“非公有資本可以參股等方式進(jìn)入”、“與國有石油企業(yè)合作開展油氣勘探開發(fā)”、“支持民間資本參股建設(shè)油氣儲運(yùn)和管道輸送設(shè)施及網(wǎng)絡(luò)”等表述。

按照《礦產(chǎn)資源法》等相關(guān)規(guī)定,長期以來,只有中石油、中石化、中海油和延長石油具備常規(guī)油氣勘探開采資質(zhì)。

2012年,中國首次在頁巖氣領(lǐng)域進(jìn)行社會(huì)資本招投標(biāo),民企在非常規(guī)油氣資源領(lǐng)域開始享有勘探開發(fā)的資質(zhì)。

當(dāng)年共推出20個(gè)非常規(guī)油氣招標(biāo)區(qū)塊,除1個(gè)區(qū)塊流拍外,國有企業(yè)競得17個(gè),民企競得2個(gè)。但截至目前,除中石化和中石油在四川盆地共計(jì)獲得百億方頁巖氣年產(chǎn)量外,其他企業(yè)和區(qū)塊集體折戟,至今尚未實(shí)現(xiàn)任何突破。

民企“28條”的出臺,為今后民企全面進(jìn)入油氣上游領(lǐng)域提供了想象空間。

劉毅軍認(rèn)為,若要規(guī)避此前民企在頁巖油氣領(lǐng)域的前車之鑒,需要更加嚴(yán)格執(zhí)行“三桶油”油氣存量資源的退出機(jī)制,使其出讓資源較為優(yōu)質(zhì)的區(qū)塊,才能更加有效地激發(fā)民營資本在上游領(lǐng)域的積極性。

2017年,國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》提出,實(shí)行勘查區(qū)塊競爭出讓制度和更加嚴(yán)格的區(qū)塊退出機(jī)制,但目前“競爭出讓制度”仍只限于中石油、中石化、中海油和延長石油之間。

郭焦峰認(rèn)為,要破解“三桶油”區(qū)塊退出機(jī)制的難題,核心在于重新制定中國油氣資源儲量的評定標(biāo)準(zhǔn)。

根據(jù)中國頒布的石油、天然氣儲量規(guī)范,目前將已發(fā)現(xiàn)的油氣儲量,按探明程度的高低依次分為探明儲量、控制儲量和預(yù)測儲量三級。

郭焦峰認(rèn)為,上述評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)很難判斷儲量在資本市場的價(jià)值與意義。對于民企和外企而言,要獨(dú)立進(jìn)入上游常規(guī)油氣資源領(lǐng)域,缺乏相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。

“我們目前正在探討,能不能參考美國證券交易委員會(huì)的標(biāo)準(zhǔn),將油氣資源儲量統(tǒng)一成為一個(gè)標(biāo)準(zhǔn),即只存在證實(shí)儲量。”郭焦峰稱,在證實(shí)儲量的前提下,對資源儲量進(jìn)行市場交易才有價(jià)值。

據(jù)郭焦峰介紹,所謂證實(shí)儲量,即從當(dāng)前到未來10年-20年內(nèi),隨著技術(shù)進(jìn)步可以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可采的油氣儲量。

“但目前業(yè)內(nèi)對這一問題的看法差距仍較大,尚且需要進(jìn)一步探討。”郭焦峰稱。

劉毅軍表示:“以目前形勢判斷,‘三桶油’實(shí)行油氣資源存量退出機(jī)制的見效,會(huì)比較緩慢。”

目前,三大石油公司擁有中國常規(guī)油氣資源探礦權(quán)總面積的97%、采礦權(quán)總面積的99%。

近年來,為促進(jìn)國內(nèi)石油天然氣上游領(lǐng)域的體制改革,國家出臺了多項(xiàng)法律、法規(guī)與文件制度。

2019年6月,國家發(fā)改委、商務(wù)部發(fā)布《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)(2019年版)》,取消了外商在石油、天然氣勘探開發(fā)限于合資、合作的限制,這意味著外資石油公司獨(dú)立勘探開發(fā)國內(nèi)油氣區(qū)塊成為可能。

民企“28條”的出臺,讓中國向逐步形成以大型國有油氣公司為主導(dǎo)、多種經(jīng)濟(jì)成分共同參與的勘查開采體系,邁出了重要一步。

但是,在優(yōu)先保障國家能源安全的前提下,民企想要有效進(jìn)入油氣領(lǐng)域,可能仍需較長時(shí)間。

2019年以來,保障國家能源安全、大力提升油氣勘探開發(fā)力度,成為各大國有石油公司工作的重中之重。油氣行業(yè)是資金密集型、技術(shù)密集型和高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域。現(xiàn)階段,民企和大型國有石油公司在這一領(lǐng)域的實(shí)力相差懸殊。

2019年12月9日,國家石油天然氣管網(wǎng)集團(tuán)公司正式成立。業(yè)內(nèi)估計(jì),“三桶油”超過5000億元的管道資產(chǎn)將被剝離。重創(chuàng)之下,要讓“三桶油”再次割舍上游存量資源,也恐非易事。

自然資源部一位不愿具名的業(yè)內(nèi)人士表示,從中央層面制定民企“28條”固然重要,但目前更重要的是,針對油氣領(lǐng)域上中下游具體環(huán)節(jié),為民企制定更加有效的“市場準(zhǔn)入具體路徑和辦法”。

在民企“28條”中,國務(wù)院明確提出,上述行業(yè)、領(lǐng)域相關(guān)職能部門要研究制定民企分行業(yè)、分領(lǐng)域、分業(yè)務(wù)市場準(zhǔn)入具體路徑和辦法,明確路線圖和時(shí)間表。

來源:界面新聞2020/01/01  記者| 侯瑞寧