石油、天然氣“十三五”規劃主要亮點是提出全面深化油氣體制改革。其中，天然氣管網運輸和銷售分離、推進天然氣基礎設施向第三方市場主體開放，這些措施有望進一步推進油氣改革。專家建議，油氣體制改革不能僅局限于某一環節，而應上中下游改革“三箭齊發”；不能僅局限于價格改革等某一方面，而應從價格、市場主體、準入、稅費等方面綜合推進。

繼2017年1月17日發布《能源發展“十三五”規劃》(以下簡稱“能源總規劃”)之后，1月19日國家發改委又印發了《石油發展“十三五”規劃》(以下簡稱“石油規劃”)和《天然氣發展“十三五”規劃》(以下簡稱“天然氣規劃”)。

總的來看，作為能源總規劃中兩個重要的子規劃，石油規劃和天然氣規劃是對能源總規劃中涉及油氣行業內容進一步細分和任務的具體分解。兩個規劃均科學客觀地分析和評價了當前我國油氣行業發展的形勢，指出了面臨的問題，并合理確立了未來5年我國油氣行業的關鍵目標、重點任務和改革路徑。

從油氣具體規劃目標來看，可以明顯地發現新出臺的兩個規劃對此前所提出的一些目標做了切合實際的調整。比如，之前眾多公開的規劃提出到2020年天然氣占一次能源消費的比例超過10%，而天然氣規劃中提出的目標是8.3%—10%。這說明主管部門已經認識到當前天然氣發展所面臨的一些困境，也認為大幅增加天然氣消費量難度較大，按照原有發展模式顯然無法實現之前的目標，所以，未來提高天然氣在一次能源消費結構中的比例存在較大不確定性，須各方強有力地協同，并研究制定大力鼓勵天然氣利用的支持政策。

除了具體目標之外，兩個規劃有很多內容涉及到油氣體制改革。盡管我國油氣體制改革總體方案遲遲未出臺，但此次發布的三個規劃透露出不少有關的信息，例如，能源總規劃提出：“出臺油氣體制改革方案，逐步擴大改革試點范圍。推進油氣勘探開發制度改革，有序放開油氣勘探開發、進出口及下游環節競爭性業務，研究推動網運分離。實現管網、接收站等基礎設施公平開放接入。”而石油規劃和天然氣規劃對此著墨較多，涉及到油氣行業上中下游各環節，對市場準入、價格形成機制、企業自身改革、油氣行業稅費改革等均有描述。

　　認為我國油氣體制改革取得階段性成果

石油領域，常規油氣勘探開發體制改革率先在新疆啟動試點，勘探開發和基礎設施建設領域混合所有制試點穩步推進，投資主體進一步多元化；初步組建起行業監管隊伍，基礎設施第三方公平開放開始實施；原油進口權逐步放開，期貨市場建設加快推進，成品油價格形成機制進一步完善。天然氣領域，常規天然氣上游領域改革率先在新疆進行試點。初步組建起行業監管隊伍，基礎設施向第三方公平開放開始實施，混合所有制改革力度不斷加大，數條跨省主干管道引入多種投資主體。天然氣價格改革步伐明顯加快，實現了存量氣與增量氣價格并軌，理順了非居民用氣價格。

　　指出當前油氣體制仍存在諸多問題

石油領域，油氣領域勘探開發主體較少，區塊退出和流轉機制不健全，競爭性不夠。加之不同地區地質認識和資源稟賦差異，各公司勘探主要集中在資源豐度高的地區，風險勘探積極性不高，部分地區勘探投入不足。一些國內企業通過“走出去”已獲得國外區塊，積累了技術和管理經驗，但國內準入仍存在諸多限制，制約了多元化資本投入。國內石油行業市場化體系不健全、競爭力不足等。

相比石油，天然氣領域存在的問題更為突出，例如，產業結構性矛盾日益突出，部分原有政策已不適應新的發展形勢，儲氣能力嚴重滯后，保供難度日益增加。勘探開發和管道輸送環節主體少，競爭不足，管道運營不透明，難以實現第三方市場主體公平接入。行業行政壟斷和區域分割比較嚴重，輸配環節過多，費用過高，最終用戶沒有獲得實惠。市場化體制機制不健全，競爭性環節競爭不夠充分，價格變化難以完全真實反映市場供求關系。進口高價合同氣難以消納，企業背負經營壓力，天然氣供應風險加大。法律法規體系不健全不完善，行業監管越位和缺位現象同時并存。

　　建議油氣體制改革應上中下游“三箭齊發”

油氣產業可大致分為上中下游，上游包括油氣勘探開采、進口，中游包括油氣煉化、儲運，下游包括油氣分銷。按照之前中央決定的油氣行業全產業鏈放開準入的改革思路，油氣體制改革不能僅局限于某一環節，而應上中下游改革“三箭齊發”；不能僅局限于價格改革等某一方面，而應從價格、市場主體、準入、稅費等方面綜合推進。

上游：在油氣勘探開采方面，石油規劃和天然氣規劃均提出，實行勘查區塊競爭出讓制度和更加嚴格的區塊退出機制，公開公平向符合條件的各類市場主體出讓相關礦業權，允許油氣企業之間以市場化方式進行礦業權轉讓，逐步形成以大型國有油氣公司為主導，多種經濟成分共同參與的勘查開采體系。

對于油氣行業上游勘探開采環節的改革，綜合各方面因素，筆者認為應建立健全以下七個機制：一、市場招標：探礦權由登記制改為招標制；二、市場退出機制：實行探礦權有效退出機制；三、信息公開：建立勘探開發信息公開機制；四、產權流動：建立采礦權市場交易中心；五、主輔分離：進行油服行業市場化改革；六、增資開源：建立油氣勘探開采投資基金或者叫國家油氣財富基金；七、合理分享：建立中央、地方、企業合理分享的財稅體制。

在油氣進出口方面，盡管兩個規劃都提倡放開限制，但側重點因石油、天然氣行業特點各異而有所不同，例如，石油規劃中提出，堅持放寬限制與加強監管并重，完善石油進口管理體制，調整成品油出口管理方式。天然氣規劃中提出，依據市場化原則允許符合條件的企業參與天然氣進口。

中游：對油氣煉化、儲運的改革主要體現在：一是放開投資和市場準入，鼓勵多種資本參與石油儲備、儲氣等基礎設施建設和投資運營。二是管網尤其是天然氣管網環節，加強管網互聯互通，推動天然氣管網運輸和銷售分離，大力推進天然氣基礎設施向第三方市場主體開放。

下游：兩個規劃均提出要深化下游競爭性環節改革，尤其是價格方面的改革。石油規劃中提出，堅持放寬限制與加強監管并重，發揮價格機制對優化能源結構、節約能源資源和促進環境保護的引導作用，完善成品油價格形成機制。而天然氣規劃針對天然氣價格突出問題，對氣價改革提出了許多思路：放開非居民用氣價格，進一步完善居民用氣定價機制；加強天然氣管輸價格和成本監審，有效降低輸配氣成本等。

　　提出油氣企業以及行業稅費方面的改革思路

除了上述改革內容外，兩個專項規劃還提到了涉及油氣企業自身以及稅費方面的改革思路。例如，在有關油氣企業自身改革方面，主要有三個亮點。

一是完善國有油氣企業法人治理結構，規范投資管理、強化風險控制，提高項目決策和運營管理水平。優化國有企業考核機制，加強對服務國家戰略、保障國家石油供應安全和國民經濟運行任務的考核，監管和推動石油企業可持續發展。

二是開展混合所有制改革。鼓勵具備條件的油氣企業發展股權多元化和多種形式的混合所有制。

三是推進“主輔分離”，為企業瘦身健體、降本增效。加快剝離國有企業辦社會職能和解決歷史遺留問題，中央財政通過安排國有資本經營預算支出等方式給予必要支持。同時，推進國有油氣企業工程技術、工程建設和裝備制造等業務進行專業化重組，作為獨立的市場主體參與競爭。

在油氣行業稅費方面，兩個規劃提出理順資源開發稅費關系：在統籌研究相關稅費改革的基礎上，研究建立礦產資源國家權益金制度，實施好資源稅政策，合理確定負擔水平。同時，探索管道等基礎設施建設運營惠及地方機制，鼓勵地方和企業加大對油氣基礎設施建設支持力度。

(作者：劉滿平，單位：國家發展和改革委員會價格監測中心)