1月18日，國(guó)務(wù)院國(guó)資委印發(fā)《中央企業(yè)投資監(jiān)督管理辦法》(34號(hào)令)和《中央企業(yè)境外投資監(jiān)督管理辦法》(35號(hào)令)。這兩個(gè)辦法分別是對(duì)2006年發(fā)布的《中央企業(yè)投資監(jiān)督管理暫行辦法》和2012年發(fā)布的《中央企業(yè)境外投資監(jiān)督管理暫行辦法》進(jìn)行的修訂和完善。
相較此前的兩個(gè)暫行辦法，34號(hào)和35號(hào)令都提出以管資本為主加強(qiáng)監(jiān)管的原則，對(duì)國(guó)資委和央企的權(quán)責(zé)邊界做出較細(xì)致的劃分，并且明確提出負(fù)面清單的投資監(jiān)管方式。對(duì)此，國(guó)務(wù)院國(guó)資委表示，34號(hào)令和35號(hào)令明確出資人投資監(jiān)管底線，也劃定中央企業(yè)投資行為紅線。
北京師范大學(xué)公司治理與企業(yè)發(fā)展研究中心主任高明華對(duì)《每日經(jīng)濟(jì)新聞(博客，微博)》記者表示，“管資本為主的監(jiān)管就是要以資本收益為主要考量，也就是要避免對(duì)企業(yè)過(guò)多的行政干預(yù)，給企業(yè)更多的自主權(quán)。”
以管資本為主加強(qiáng)監(jiān)管
34號(hào)和35號(hào)令明確，國(guó)資委監(jiān)管的央企投資是指中央企業(yè)在境內(nèi)(境外)從事的固定資產(chǎn)投資與股權(quán)投資。
與兩個(gè)暫行辦法相比，此次印發(fā)的34和35號(hào)令分別對(duì)國(guó)資委的監(jiān)管職責(zé)內(nèi)容、方式和中央企業(yè)的職責(zé)都做了細(xì)致的劃分。
對(duì)于國(guó)資委的監(jiān)管職責(zé)定位，2006年的《中央企業(yè)投資監(jiān)督管理暫行辦法》提出，國(guó)資委依法對(duì)企業(yè)投資活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督管理，指導(dǎo)企業(yè)建立健全投資決策程序和管理制度。2012年出臺(tái)的《中央企業(yè)境外投資監(jiān)督管理暫行辦法》還補(bǔ)充，國(guó)資委引導(dǎo)中央企業(yè)防范境外投資風(fēng)險(xiǎn)，指導(dǎo)中央企業(yè)之間加強(qiáng)境外投資合作。
此次35號(hào)令中對(duì)國(guó)資委監(jiān)管的定位是，按照以管資本為主加強(qiáng)監(jiān)管的原則，以把握投資方向、優(yōu)化資本布局、嚴(yán)格決策程序等為重點(diǎn)，國(guó)資委指導(dǎo)中央企業(yè)建立健全境外投資管理制度，制定境外投資項(xiàng)目負(fù)面清單，對(duì)境外投資項(xiàng)目進(jìn)行分類監(jiān)管，監(jiān)督檢查境外投資管理制度的執(zhí)行情況、境外重大投資項(xiàng)目的決策和實(shí)施情況，組織開(kāi)展對(duì)境外重大投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)損失以及其他嚴(yán)重不良后果的進(jìn)行責(zé)任追究。
從“督促”、指導(dǎo)“到以管資本為主、分類監(jiān)管等表述變化的背后，體現(xiàn)出國(guó)資委監(jiān)管思路的變化。
中國(guó)企業(yè)研究院首席研究員李錦告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者：“以前的監(jiān)管方式容易導(dǎo)致國(guó)資委直接干預(yù)企業(yè)的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)。此次兩個(gè)監(jiān)督管理辦法都強(qiáng)調(diào)管資本為主的原則，就是將由企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)決策的事項(xiàng)歸位于企業(yè)，國(guó)資委以出資人的職責(zé)來(lái)監(jiān)管。”
國(guó)務(wù)院國(guó)資委也表示，兩個(gè)辦法貫徹以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的要求，重點(diǎn)包括“管投向、管程序、管風(fēng)險(xiǎn)、管回報(bào)”四個(gè)方面。
不同于此前兩個(gè)暫行管理辦法主要內(nèi)容是對(duì)監(jiān)管方式的原則性規(guī)定，此次兩個(gè)辦法都從央企投資監(jiān)管體系建設(shè)，事前、事中、事后管理，投資風(fēng)險(xiǎn)管理，以及責(zé)任追究等方面做出細(xì)致規(guī)定。
例如在風(fēng)險(xiǎn)管理部分，34號(hào)令要求，央企應(yīng)當(dāng)建立投資全過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)管理體系，股權(quán)類重大投資項(xiàng)目在投資決策前應(yīng)當(dāng)由獨(dú)立第三方有資質(zhì)咨詢機(jī)構(gòu)出具投資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告，納入國(guó)資委債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的中央企業(yè)不得因投資推高企業(yè)的負(fù)債率水平。
對(duì)于央企的職責(zé)，此次34號(hào)令和35號(hào)令提及中央企業(yè)是投資項(xiàng)目或境外投資項(xiàng)目的決策主體、執(zhí)行主體和責(zé)任主體，應(yīng)當(dāng)建立投資管理體系，健全投資管理制度，優(yōu)化投資管理信息系統(tǒng)，科學(xué)編制投資計(jì)劃，制定投資項(xiàng)目負(fù)面清單，切實(shí)加強(qiáng)項(xiàng)目管理，提高投資風(fēng)險(xiǎn)防控能力，履行投資信息報(bào)送義務(wù)和配合監(jiān)督檢查義務(wù)。
負(fù)面清單劃定投資紅線
今年以來(lái)，央企密集發(fā)布實(shí)施混合所有制改革的意見(jiàn)，可預(yù)見(jiàn)的是，在混改過(guò)程中，國(guó)企股權(quán)投資行為數(shù)量也會(huì)增加。作為對(duì)央企投資行為的監(jiān)管，就需事先明確哪些項(xiàng)目可投，哪些項(xiàng)目不可投。
34號(hào)和35號(hào)令都提出負(fù)面清單的做法。34號(hào)令顯示，國(guó)資委根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定和監(jiān)管要求，建立發(fā)布中央企業(yè)投資項(xiàng)目負(fù)面清單，設(shè)定禁止類和特別監(jiān)管類投資項(xiàng)目，實(shí)行分類監(jiān)管。
具體來(lái)看，列入負(fù)面清單禁止類的投資項(xiàng)目，中央企業(yè)一律不得投資;列入負(fù)面清單特別監(jiān)管類的投資項(xiàng)目，中央企業(yè)應(yīng)報(bào)國(guó)資委履行出資人審核把關(guān)程序;負(fù)面清單之外的投資項(xiàng)目，由中央企業(yè)按照企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃自主決策。中央企業(yè)投資項(xiàng)目負(fù)面清單的內(nèi)容保持相對(duì)穩(wěn)定，并適時(shí)動(dòng)態(tài)調(diào)整。
另外，中央企業(yè)應(yīng)當(dāng)在國(guó)資委發(fā)布的中央企業(yè)投資項(xiàng)目負(fù)面清單基礎(chǔ)上，結(jié)合企業(yè)實(shí)際，制定本企業(yè)更為嚴(yán)格、具體的投資項(xiàng)目負(fù)面清單。
高明華對(duì)《每日經(jīng)濟(jì)新聞》表示，“負(fù)面清單的監(jiān)管方式是非常必要的，一方面劃定了不可為的紅線，但另一方面實(shí)際上也是為央企在負(fù)面清單之外提供了更自由的空間。”
至于哪些項(xiàng)目可能會(huì)被列入負(fù)面清單，34號(hào)和35號(hào)令沒(méi)有專門的規(guī)定。“負(fù)面清單如何劃很關(guān)鍵，劃得過(guò)寬泛、過(guò)細(xì)，或者過(guò)窄都不好。”高明華說(shuō)。
記者注意到，去年8月23日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立國(guó)有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究制度的意見(jiàn)》，其中也劃定了違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究范圍。
在投資方面，上述《意見(jiàn)》提出，國(guó)企負(fù)責(zé)人在投資并購(gòu)過(guò)程中授意、指使中介機(jī)構(gòu)或有關(guān)單位出具虛假報(bào)告;投資參股后未行使股東權(quán)利，發(fā)生重大變化未及時(shí)采取止損措施等行為都將會(huì)被追責(zé)。
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