1月18日，國務院國資委印發《中央企業投資監督管理辦法》(34號令)和《中央企業境外投資監督管理辦法》(35號令)。這兩個辦法分別是對2006年發布的《中央企業投資監督管理暫行辦法》和2012年發布的《中央企業境外投資監督管理暫行辦法》進行的修訂和完善。

相較此前的兩個暫行辦法，34號和35號令都提出以管資本為主加強監管的原則，對國資委和央企的權責邊界做出較細致的劃分，并且明確提出負面清單的投資監管方式。對此，國務院國資委表示，34號令和35號令明確出資人投資監管底線，也劃定中央企業投資行為紅線。

北京師范大學公司治理與企業發展研究中心主任高明華對《每日經濟新聞(博客，微博)》記者表示，“管資本為主的監管就是要以資本收益為主要考量，也就是要避免對企業過多的行政干預，給企業更多的自主權?！?

以管資本為主加強監管

34號和35號令明確，國資委監管的央企投資是指中央企業在境內(境外)從事的固定資產投資與股權投資。

與兩個暫行辦法相比，此次印發的34和35號令分別對國資委的監管職責內容、方式和中央企業的職責都做了細致的劃分。

對于國資委的監管職責定位，2006年的《中央企業投資監督管理暫行辦法》提出，國資委依法對企業投資活動進行監督管理，指導企業建立健全投資決策程序和管理制度。2012年出臺的《中央企業境外投資監督管理暫行辦法》還補充，國資委引導中央企業防范境外投資風險，指導中央企業之間加強境外投資合作。

此次35號令中對國資委監管的定位是，按照以管資本為主加強監管的原則，以把握投資方向、優化資本布局、嚴格決策程序等為重點，國資委指導中央企業建立健全境外投資管理制度，制定境外投資項目負面清單，對境外投資項目進行分類監管，監督檢查境外投資管理制度的執行情況、境外重大投資項目的決策和實施情況，組織開展對境外重大投資項目后評價，對國有資產損失以及其他嚴重不良后果的進行責任追究。

從“督促”、指導“到以管資本為主、分類監管等表述變化的背后，體現出國資委監管思路的變化。

中國企業研究院首席研究員李錦告訴《每日經濟新聞》記者：“以前的監管方式容易導致國資委直接干預企業的自主經營權。此次兩個監督管理辦法都強調管資本為主的原則，就是將由企業自主經營決策的事項歸位于企業，國資委以出資人的職責來監管?！?

國務院國資委也表示，兩個辦法貫徹以管資本為主加強國有資產監管的要求，重點包括“管投向、管程序、管風險、管回報”四個方面。

不同于此前兩個暫行管理辦法主要內容是對監管方式的原則性規定，此次兩個辦法都從央企投資監管體系建設，事前、事中、事后管理，投資風險管理，以及責任追究等方面做出細致規定。

例如在風險管理部分，34號令要求，央企應當建立投資全過程風險管理體系，股權類重大投資項目在投資決策前應當由獨立第三方有資質咨詢機構出具投資項目風險評估報告，納入國資委債務風險管控的中央企業不得因投資推高企業的負債率水平。

對于央企的職責，此次34號令和35號令提及中央企業是投資項目或境外投資項目的決策主體、執行主體和責任主體，應當建立投資管理體系，健全投資管理制度，優化投資管理信息系統，科學編制投資計劃，制定投資項目負面清單，切實加強項目管理，提高投資風險防控能力，履行投資信息報送義務和配合監督檢查義務。

負面清單劃定投資紅線

今年以來，央企密集發布實施混合所有制改革的意見，可預見的是，在混改過程中，國企股權投資行為數量也會增加。作為對央企投資行為的監管，就需事先明確哪些項目可投，哪些項目不可投。

34號和35號令都提出負面清單的做法。34號令顯示，國資委根據國家有關規定和監管要求，建立發布中央企業投資項目負面清單，設定禁止類和特別監管類投資項目，實行分類監管。

具體來看，列入負面清單禁止類的投資項目，中央企業一律不得投資;列入負面清單特別監管類的投資項目，中央企業應報國資委履行出資人審核把關程序;負面清單之外的投資項目，由中央企業按照企業發展戰略和規劃自主決策。中央企業投資項目負面清單的內容保持相對穩定，并適時動態調整。

另外，中央企業應當在國資委發布的中央企業投資項目負面清單基礎上，結合企業實際，制定本企業更為嚴格、具體的投資項目負面清單。

高明華對《每日經濟新聞》表示，“負面清單的監管方式是非常必要的，一方面劃定了不可為的紅線，但另一方面實際上也是為央企在負面清單之外提供了更自由的空間?！?

至于哪些項目可能會被列入負面清單，34號和35號令沒有專門的規定?！柏撁媲鍐稳绾蝿澓荜P鍵，劃得過寬泛、過細，或者過窄都不好。”高明華說。

記者注意到，去年8月23日，國務院辦公廳印發了《關于建立國有企業違規經營投資責任追究制度的意見》，其中也劃定了違規經營投資責任追究范圍。

在投資方面，上述《意見》提出，國企負責人在投資并購過程中授意、指使中介機構或有關單位出具虛假報告;投資參股后未行使股東權利，發生重大變化未及時采取止損措施等行為都將會被追責。