環保部部長周生賢近日主持召開環保部常務會議。會議指出，盡快出臺推進主要污染物排污權有償使用和交易試點工作指導意見(簡稱“指導意見”)。《經濟參考報》記者11日從權威渠道獨家獲悉，在歷經各部門、各地方4年磨合之后，環保部與財政部聯合制定的“指導意見”有望上半年出臺，未來爭取上升為國務院一級發布的“管理辦法”。此外，國家排污權交易中心的建設方案已完成，“與北京、上海、天津三大環境交易所等商業機構不同，該中心是‘國家隊’”。

　　攻堅

　　“指導意見”突出高額懲罰

　　記者了解到，“指導意見”的制定一波三折。環保部規劃研究院資料顯示，早在2009年，為進一步落實2009年中央政府工作報告中“積極開展排污權交易試點”的重要指示，環保部總量司表示，盡快與財政部聯合發文出臺“指導意見”。2010年，中央政府工作報告提出“擴大排污權交易試點”。在提交環保部部長專題會討論前，先后修改文本8稿；兩次征求了財政部的意見。截至2010年底，環保部總量司舉辦會議并提出，國家盡快出臺“指導意見”等相關政策及工作指導意見。

　　《經濟參考報》記者此前獲得的一份“指導意見”的征求意見稿顯示，在企業違規處罰方面，對超過所持有排放指標排放污染物的，超排指標按至少3倍于有償使用價格進行懲罰性購買；超出排放指標50%及以上的，在懲罰性購買的基礎上按有關規定進行處罰。

　　環保部規劃研究院副院長王金南舉例稱，如果企業上報排污量10噸，但國家監測到的是12噸，那么作為重點排放源的企業，將面臨“不可承受”的、對其它企業具有震懾性的懲罰，否則就會陷入“守法成本高，違法成本低”的怪圈。一位接近環保部決策層的權威人士并不愿透露具體的處罰額度，僅表示“懲罰措施必須要觸動地方(的違規行為)，不能光想好處、不負責任”。

　　記者11日獲悉，環保部總量司、財政部經濟建設司和國家發改委價格司等部門近期召開多次討論會，修改“指導意見”的相關內容和條款。修改內容主要包括：交易試點范圍要求、排污指標分配與管理體系、排污權的有償獲得與環評前置要求、價格部門的工作職能、排污權有償使用和交易價款的征收和管理、交易稅收優惠政策等規定。

　　王金南建議，擴大排污權有償使用和排污權交易試點范圍，將二氧化硫、氮氧化物排污權交易試點適當擴展到排放份額比重大、監測條件好的行業，繼續拓展化學需氧量、氨氮排污權有償使用和排污交易試點區域。

　　北京環境交易所相關人士認為，在“指導意見”的綱領之下，區域性試點有望進一步形成全國性的排污權交易體系。此外，在鋼鐵、電力行業開展排污權交易的經驗和教訓總結的基礎上，其他行業也應逐步納入到排污權交易體系中去。業內人士指出，造紙、化工、建材、鋼鐵等多個行業有望納入上述體系。

  破冰

　　國家排污權交易中心方案已定

　　與此同時，記者獲悉，環保部規劃研究院已經起草完成了設立國家排污權交易中心的建設方案，明確了中心設立背景與必要性、中心建設方案與主要職能、機構設置與運行機制、建設目標、工作方案、依托單位與工作基礎以及下階段工作設想等。目前正在征求有關部門意見的基礎上進一步修改完善中心建設方案。

　　上述接近環保部決策層的權威人士11日向《經濟參考報》記者透露，中編辦正在研究確定國家排污權交易中心的機構職能和人員編制；同時在各試點省市密集展開調研，力避各地方將排污權交易作為一種“攬權、攬錢”的手段。

　　王金南表示，近年來，環境污染總量控制形勢嚴峻，污染物排放總量控制指標越來越少，許多地方環境資源已成為稀缺資源，為有償使用環境資源提供機會，因此必須研究和制定好排污權有償使用政策。

　　對于全國性市場的建立時機，環保部總量司司長劉炳江此前接受《中國環境報》采訪時表示，在全國推進排污權交易涉及范圍廣，要采取慎重推進的態度。要看政策配套是否到位、監管水平是否到位、市場培育程度如何以及各地排污權交易機構體系建立的情況、企業購買的活躍程度等。

　　北京環境交易所上述人士11日表示，開展全國性排污權交易存在很多困難。排污權交易的標的物無論是大氣污染物還是水污染物，均存在一個區域和流域的概念，但是我國目前針對污染源的屬地式管理，導致不同行政區域之間的協調變得非常困難。此外，開展排污權交易的前提在于排污配額的確權，但是由于很多地方排污總量和污染源的確認缺乏有效的監管和檢測數據，使得排污配額的確權工作相當復雜，并且確權的原則也影響了各個排污主體之間的利益分配，因此具有很多矛盾，需要逐步解決。

　　據《中國環境宏觀戰略研究》叢書介紹，排污權交易指的是在污染物排放總量控制的條件下，在環保行政主管部門的監管下，各個排污單位進行的排污指標的有償轉讓活動；通過污染者之間的排放配額交易，以較小社會治理成本實現污染物總量控制目標。
 

  調控

　　多措并舉熨平市場波動

　　環保部數據顯示，“十一五”期間，國家在部分省、市開展了排污權交易試點工作，先后將江蘇、浙江、天津、湖北、湖南、內蒙古、山西、重慶、陜西、河北10個省(自治區、直轄市)列為國家排污權交易試點省份；此外，廣東、山東、遼寧、黑龍江等10多個省份也在省內進行探索。另據環保部規劃研究院統計，全國已有過半省市試行排污權交易。

　　上海環境能源交易所副總經理賓暉11日告訴《經濟參考報》記者，“據了解，一些試點地方出現有買無賣，市場冷清的局面，還是比較普遍的。目前區域性的小市場都有惜售的現象，隨著市場規模擴大，這種情況就會越來越少。”

　　北京環境交易所上述人士解讀稱，這種現象一方面說明排污指標作為重要的生產要素具有較強的稀缺性，另一方面說明當前排污指標的價格較低。該人士對此表示樂觀，“由于排污指標的稀缺和價格高昂，將使得高耗能高排污企業不再具備競爭優勢，從另一個角度也促進了企業的生產工藝改進和轉型”。

　　但上述接近環保部決策層的權威人士則表示，隨著國家環保政策日益嚴格，且工業化、城鎮化對環境容量的需求越來越高，一些企業意識到，未來排污權交易配額的價格會越來越高，就寧可像房地產商一樣“捂盤惜售”，這時候國家就要像推出保障性住房一樣，拋售預留指標來緩解需求，避免交易價格畸高。

　　對此，劉炳江曾表示，“十二五”期間，針對二氧化硫、化學需氧量、氮氧化物、氨氮4項污染物，國家均預留部分指標，“市場失效后，極有可能引發排污權交易價格的過高過低，此時國家將拿出部分預留指標用于調節市場價格”。

　　上述權威人士表示，除拋售預留指標外，“指導意見”還通過政府指導價格來熨平排污權交易市場的價格波動。另外的方法還有：單一集團內部可以跨流域、跨省份調配內部配額；國家可以回購被淘汰的“高耗能、高污染”落后產能所附帶的配額，用作預留指標。

　　受惜售影響，賓暉表示，目前排污權交易的活躍市場尚未形成，且基本上集中在一級市場，二級市場的交易還很少。他表示，一般的企業如果想要購買卻遇上對方惜售的時候，他們還是希望政策方面能有更多的激勵措施。

　　“企業希望指標會寬裕一點，這樣一來可以平抑市場價格，還可以為其擴大生產留下足夠空間。但排污權交易的設計初衷，在于控制污染物排放總量，而不是讓其隨著企業規模無限擴張。”賓暉說，經濟性和環保性構成了一個矛盾。