跑能源項(xiàng)目的人常常調(diào)侃稱自己是“銅頭、鐵嘴、飛毛腿”。
漫長(zhǎng)的審批周期、復(fù)雜的程序、焦灼的等待、絞盡腦汁的公關(guān)組成一個(gè)能源項(xiàng)目審批的生態(tài)圖譜。
跑項(xiàng)目難，剝離政府審批利益更難。近兩年，能源系統(tǒng)多位高官和企業(yè)高管落馬，正是禍起于項(xiàng)目審批。
多位有能源審批經(jīng)歷的受訪人士告訴記者，審批之難在于流程不公開(kāi)、不透明、周期長(zhǎng)，項(xiàng)目是否獲批沒(méi)有量化標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)不可控;審批過(guò)程面對(duì)多個(gè)管理部門(mén)，部門(mén)之間協(xié)調(diào)難，企業(yè)不得不反復(fù)周旋。
華能集團(tuán)一位高管把項(xiàng)目核準(zhǔn)比作是一場(chǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn),“但這場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)你看不見(jiàn)對(duì)手，層層闖關(guān)，跑斷腿磨破嘴。地方和企業(yè)專門(mén)派員駐京跟進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)展，有的項(xiàng)目核準(zhǔn)需要數(shù)年?！?
按照國(guó)務(wù)院簡(jiǎn)政放權(quán)要求，今年將深化投資審批制度改革，取消或簡(jiǎn)化前置性審批，充分落實(shí)企業(yè)投資自主權(quán)，推進(jìn)投資創(chuàng)業(yè)便利化。該下放的事項(xiàng)要堅(jiān)決下放，行政審批事項(xiàng)一律以清單形式向社會(huì)公開(kāi)。
能源項(xiàng)目因投資規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng)，最具代表性。長(zhǎng)久以來(lái)，能源行業(yè)存在“重審批、輕監(jiān)管”的問(wèn)題，審批鏈條長(zhǎng)、環(huán)節(jié)多、權(quán)力集中飽受詬病。跑項(xiàng)目、拿“路條”成為能源企業(yè)不得不掌握的本領(lǐng)。
6月13日，習(xí)近平主持中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議，提出轉(zhuǎn)變政府對(duì)能源的監(jiān)管方式。國(guó)家能源局宣稱，加快實(shí)行陽(yáng)光審批，規(guī)范和優(yōu)化項(xiàng)目審批流程，創(chuàng)新審批備案機(jī)制，建立健全網(wǎng)上公示制度和網(wǎng)上審批制度，保證行政權(quán)力公開(kāi)透明、規(guī)范運(yùn)行。
公關(guān)“路條”
跑“路條”是地方上項(xiàng)目的頭等大事。由于審批程序復(fù)雜和不透明，一些投資項(xiàng)目從開(kāi)展前期準(zhǔn)備到拿到“路條”，所需要的時(shí)間甚至達(dá)七八年。
所謂“路條”是指由國(guó)家發(fā)改委下發(fā)的同意項(xiàng)目開(kāi)展工程前期工作的批文，是諸多前置審批最具代表的一項(xiàng)。項(xiàng)目業(yè)主只有在拿到“路條”后，環(huán)評(píng)、水土保持、礦產(chǎn)壓覆、地質(zhì)災(zāi)害、土地預(yù)審、電網(wǎng)接入等其他支持性文件的批復(fù)才能啟動(dòng)。
這也意味著，投資項(xiàng)目拿到“路條”是第一道門(mén)檻兒。地方政府和項(xiàng)目業(yè)主必須要面對(duì)多個(gè)部門(mén)審批和上百份支持性文件，跑部委、進(jìn)京“公關(guān)”成為常態(tài)，每年全國(guó)“兩會(huì)”更是地方大員游說(shuō)項(xiàng)目的好時(shí)機(jī)。
但實(shí)際上，“路條”并不在國(guó)務(wù)院投資核準(zhǔn)的審批程序之內(nèi)，屬于投資部門(mén)設(shè)立的行政許可。
一位接近發(fā)改委人士介紹，2004年國(guó)務(wù)院實(shí)施投資體制改革，對(duì)于企業(yè)不使用政府投資建設(shè)的項(xiàng)目，一律不再實(shí)行審批制，區(qū)別不同情況實(shí)行核準(zhǔn)制和備案制。在投資制度改革后，一些地方政府和企業(yè)為規(guī)避項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，向投資部門(mén)咨詢項(xiàng)目是否納入投資計(jì)劃。“本是一項(xiàng)對(duì)特定項(xiàng)目出具的咨詢復(fù)函，演變成為針對(duì)所有核準(zhǔn)項(xiàng)目下發(fā)‘路條’，并作為核準(zhǔn)前置條件?！?
2013年底，國(guó)務(wù)院發(fā)布新版《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》，取消和下放部分投資核準(zhǔn)事項(xiàng)。國(guó)家發(fā)改委隨后下發(fā)《關(guān)于改進(jìn)規(guī)范投資項(xiàng)目核準(zhǔn)行為加強(qiáng)協(xié)同監(jiān)管的通知》，文件提出“對(duì)于國(guó)家法律、行政法規(guī)沒(méi)有明確規(guī)定作為項(xiàng)目核準(zhǔn)前置條件的審批手續(xù)，一律放在核準(zhǔn)后、開(kāi)工前完成。除核電、大型水利水電等特定項(xiàng)目外，堅(jiān)決取消前期工作咨詢復(fù)函等變相審批行為?！?
但時(shí)至今日，跑“路條”仍是項(xiàng)目攻關(guān)的第一步。由于路條資源稀缺，在能源圈內(nèi)流行“買(mǎi)賣路條”的交易，這種交易多出現(xiàn)在風(fēng)電、光伏領(lǐng)域。
業(yè)內(nèi)人士介紹，有的企業(yè)有政府資源優(yōu)勢(shì)，拿到路條后采取股權(quán)收購(gòu)的方式轉(zhuǎn)讓，從中獲利。目前光伏電站路條交易的行情是0.3元/瓦左右。
為了“搶路條”，有的地方官員甚至不惜行賄。據(jù)《財(cái)經(jīng)》雜志2013年8月中旬報(bào)道，在原國(guó)家發(fā)改委副主任、國(guó)家能源局局長(zhǎng)劉鐵男貪腐案發(fā)生后，貴州的一名市長(zhǎng)因涉嫌為跑“路條”向劉鐵男輸送利益而被調(diào)查。
國(guó)家能源局原局長(zhǎng)劉鐵男正是借項(xiàng)目審批權(quán)力牟利，并在被調(diào)查前集中審批項(xiàng)目，以籠絡(luò)人心。
中紀(jì)委通報(bào)稱，劉鐵男利用職務(wù)上的便利為他人謀取利益，本人及其親屬收受巨額錢(qián)物;違規(guī)為其親屬經(jīng)營(yíng)活動(dòng)謀取利益;收受禮金禮品;道德敗壞。
在現(xiàn)有的審批制度下，審批鏈條長(zhǎng)、審批進(jìn)程不公開(kāi)，審批者擁有一定的自由裁量權(quán)，使得能源項(xiàng)目審批成為腐敗的重災(zāi)區(qū)。
今年以來(lái)，國(guó)家能源局先后有多名官員被帶走調(diào)查，國(guó)家能源局在總結(jié)腐敗案件時(shí)稱，“項(xiàng)目審批權(quán)力過(guò)于集中，批項(xiàng)目、批資金的運(yùn)行不規(guī)范和公開(kāi)程度不夠是主要薄弱環(huán)節(jié)”。
在這條漫長(zhǎng)的審批鏈條中，發(fā)改委、能源局只是參與部門(mén)之一。從審批流程看，一個(gè)大型能源項(xiàng)目需要經(jīng)辦事科員——處長(zhǎng)——副司長(zhǎng)——司長(zhǎng)——分管部委領(lǐng)導(dǎo)——部委內(nèi)辦公會(huì)討論通過(guò)——下發(fā)核準(zhǔn)文件。
在這個(gè)冗長(zhǎng)的審批鏈條中，每一個(gè)環(huán)節(jié)的進(jìn)度都影響項(xiàng)目進(jìn)展。由于同類申請(qǐng)核準(zhǔn)的項(xiàng)目繁多，上報(bào)項(xiàng)目在發(fā)改委待核準(zhǔn)的目錄中先后次序也大有學(xué)問(wèn)。“想辦法進(jìn)入審批名錄中是第一步，把項(xiàng)目排名靠前則更為重要?！鼻笆鼋咏l(fā)改委人士說(shuō)。
“銅頭、鐵嘴、飛毛腿”
跑項(xiàng)目的人常常調(diào)侃稱，自己是“銅頭、鐵嘴、飛毛腿”。漫長(zhǎng)的審批周期、復(fù)雜的程序、焦灼的等待、絞盡腦汁的公關(guān)組成一個(gè)項(xiàng)目審批的生態(tài)圖譜。
審批難之一是時(shí)間不可控。一位負(fù)責(zé)新能源項(xiàng)目前期推進(jìn)的人士稱，以往報(bào)到發(fā)改委的項(xiàng)目經(jīng)常一兩年沒(méi)有正式反饋。這期間新規(guī)定出臺(tái)、一些支持性文件過(guò)期，又需要重新上報(bào)。有的能源項(xiàng)目“路條”申請(qǐng)需要八九年，申請(qǐng)過(guò)程中地方官員都換了幾屆?！坝袝r(shí)等項(xiàng)目跑下來(lái)了，項(xiàng)目開(kāi)工黃金期已經(jīng)過(guò)了?！?
記者獲悉，廣東某上大壓小火電項(xiàng)目是當(dāng)?shù)亍笆晃濉表?xiàng)目，環(huán)評(píng)等文件早已得到批復(fù)，至今未獲得核準(zhǔn);一些項(xiàng)目因核準(zhǔn)進(jìn)程慢，邊批邊建、未批先建，審計(jì)署在6月份就對(duì)大唐等中央企業(yè)違規(guī)建設(shè)進(jìn)行過(guò)通報(bào)。
今年6月，修訂后的《政府核準(zhǔn)投資項(xiàng)目管理辦法》正式實(shí)施。新辦法規(guī)定核準(zhǔn)機(jī)關(guān)應(yīng)公開(kāi)項(xiàng)目核準(zhǔn)過(guò)程、核準(zhǔn)結(jié)果，建立項(xiàng)目核準(zhǔn)管理在線運(yùn)行系統(tǒng)，實(shí)行限時(shí)辦結(jié)。
具體而言，項(xiàng)目核準(zhǔn)機(jī)關(guān)在正式受理申報(bào)材料后20個(gè)工作日內(nèi)做出是否予以核準(zhǔn)的決定，或向上級(jí)項(xiàng)目核準(zhǔn)機(jī)關(guān)提出審核意見(jiàn)。20個(gè)工作日內(nèi)不能做出決定的，經(jīng)本機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長(zhǎng)10個(gè)工作日，并應(yīng)當(dāng)將延長(zhǎng)期限的理由告知項(xiàng)目單位。
除審批涉及部門(mén)多、審批周期長(zhǎng)外，部門(mén)之間不協(xié)調(diào)也讓企業(yè)陷入困境。
按照發(fā)改委投資核準(zhǔn)制度要求，企業(yè)在上報(bào)申請(qǐng)報(bào)告前，需完成可研報(bào)告、專題報(bào)告和諸多支持性文件。這些文件包括，城鄉(xiāng)規(guī)劃部門(mén)出具的選址意見(jiàn)書(shū)、國(guó)土資源部門(mén)出具的用地預(yù)審意見(jiàn)、環(huán)保部門(mén)出具的環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批文件;節(jié)能審查機(jī)關(guān)出具的節(jié)能審查意見(jiàn);根據(jù)規(guī)定應(yīng)當(dāng)提交的其他文件。
除已經(jīng)明確支持文件外，“其他文件”數(shù)量龐大。21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者跟蹤的某項(xiàng)目顯示，在核準(zhǔn)前僅土地規(guī)劃、生態(tài)影響、地震地質(zhì)、水資源、文物、水土保持等核心組件就有30余項(xiàng)，外加其他大小文件上百個(gè)。
另一個(gè)問(wèn)題是，一些審批文件互為前置條件，政府部門(mén)之間互相鉗制，讓審批變得更為復(fù)雜。一位負(fù)責(zé)煤電項(xiàng)目審批的人士介紹：“舉例說(shuō)，投資項(xiàng)目選址研究報(bào)告批復(fù)應(yīng)該是首位的，但一些地方需要附加用地預(yù)審、水土保持、環(huán)評(píng)批復(fù)等，問(wèn)題是廠址沒(méi)有確定，環(huán)評(píng)位置誰(shuí)來(lái)定呢?再如，一些地方林地審批要土地文件，土地審批也要林地批復(fù)文件，企業(yè)不知如何開(kāi)展工作。”
國(guó)家能源局近日開(kāi)展的簡(jiǎn)政放權(quán)監(jiān)管中，也發(fā)現(xiàn)類似問(wèn)題。如，江蘇省發(fā)改委《關(guān)于取消和下放行政審批事項(xiàng)實(shí)施方案的通知》明確提出，對(duì)于實(shí)行核準(zhǔn)制管理的企業(yè)投資項(xiàng)目，取消出具同意項(xiàng)目開(kāi)展前期工作的意見(jiàn)，在前置審批手續(xù)齊備的前提下直接辦理項(xiàng)目核準(zhǔn)手續(xù)。但在一些地區(qū)，出現(xiàn)項(xiàng)目業(yè)主因無(wú)“路條”而無(wú)法辦理國(guó)土、規(guī)劃等手續(xù)的現(xiàn)象。
一個(gè)大型水電的審批歷程
不同能源項(xiàng)目審批流程和所需要支撐性文件有所不同。以大型水電為例，其從開(kāi)展前期工作到投產(chǎn)，多在10年上下。
國(guó)電大渡公司原總經(jīng)理付興友撰文指出，水電建設(shè)的速度主要取決于國(guó)家的審批，取決于國(guó)家審批程序的優(yōu)化，取決于國(guó)家及地方各級(jí)相關(guān)部門(mén)的協(xié)作和對(duì)項(xiàng)目的真心的支持力度。
一般說(shuō)來(lái)，大型電力項(xiàng)目建設(shè)基本程序是:項(xiàng)目前期選點(diǎn)地勘等前期準(zhǔn)備工作——預(yù)可研——可研——相關(guān)技術(shù)部門(mén)的審核——電力行政主管部門(mén)較多的審核審批——國(guó)家發(fā)改委審核——國(guó)務(wù)院審批。
但在實(shí)際操作過(guò)程中，一個(gè)水電項(xiàng)目前期工作時(shí)間十分漫長(zhǎng)，除開(kāi)流域規(guī)劃工作以外，前期預(yù)可研以前的工作少則5年，多則數(shù)十年，建設(shè)期時(shí)間根據(jù)審批程序的快慢而定，但一般100萬(wàn)千瓦的水電站建設(shè)期不會(huì)少于5年。
業(yè)內(nèi)人士介紹，水電站核準(zhǔn)前的設(shè)計(jì)工作分三個(gè)階段:規(guī)劃設(shè)計(jì)、預(yù)可研設(shè)計(jì)、可研設(shè)計(jì)。在流域水電規(guī)劃設(shè)計(jì)階段，企業(yè)在獲得省發(fā)改委的有關(guān)文件后可以開(kāi)展水電規(guī)劃設(shè)計(jì)，完成后報(bào)省級(jí)發(fā)改委審批，而跨省區(qū)的流域水電規(guī)劃要由國(guó)家發(fā)改委委托或組織審批。
當(dāng)水電流域規(guī)劃經(jīng)省級(jí)發(fā)改委批文下達(dá)后，業(yè)主即可向發(fā)改委申請(qǐng)前期工作權(quán)，并經(jīng)批準(zhǔn)后即可委托設(shè)計(jì)院開(kāi)展預(yù)可行性研究設(shè)計(jì)工作。
在預(yù)可行性研究通過(guò)審查及相關(guān)批準(zhǔn)文件下達(dá)后，可開(kāi)展可行性研究工作。一般大中型以上的水電項(xiàng)目可行性研究要完成40-50個(gè)專題報(bào)告，大約有30個(gè)專題報(bào)告需要有關(guān)部門(mén)的審查。
具體而言，在預(yù)可研階段，需要完成電站構(gòu)造穩(wěn)定性專題研究報(bào)告、場(chǎng)地地震安全性評(píng)價(jià)報(bào)告、河流段輸電規(guī)劃設(shè)計(jì)報(bào)告、電站預(yù)可研報(bào)告。
可研階段工作量強(qiáng)度最大，需要完成電站可研勘測(cè)設(shè)計(jì)、電站構(gòu)造穩(wěn)定性、正常蓄水位、對(duì)外交通、泄洪消能、設(shè)計(jì)概算、抗震措施、節(jié)能、勞動(dòng)安全與工業(yè)衛(wèi)生預(yù)評(píng)價(jià)、機(jī)組臺(tái)數(shù)主變選型及參數(shù)選擇、征地移民工作方案、土地勘界、建設(shè)用地評(píng)估、移民安置、地質(zhì)災(zāi)害、壓覆礦產(chǎn)資源調(diào)查、文物調(diào)查評(píng)價(jià)、水資源論證、防洪評(píng)價(jià)、環(huán)評(píng)大綱、環(huán)境影響報(bào)告書(shū)、水土保持方案大綱、電網(wǎng)接入系統(tǒng)設(shè)計(jì)報(bào)告、可行性研究報(bào)告、電站項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告等50余項(xiàng)。
在上述專題報(bào)告完成后，項(xiàng)目業(yè)主需要上報(bào)相關(guān)部門(mén)和機(jī)構(gòu)審批，并需要獲得批復(fù)文件或復(fù)函。在這個(gè)過(guò)程中，審批機(jī)關(guān)既有國(guó)家部委、咨詢機(jī)構(gòu)，又有省、市、縣主管部門(mén)。
記者統(tǒng)計(jì)，要完成上述報(bào)告的審批，需要上報(bào)水規(guī)總院、中咨公司等技術(shù)咨詢研究機(jī)構(gòu);省發(fā)改委、環(huán)保局、林業(yè)廳、水利廳、移民辦、省國(guó)土資源廳、文物局、地震局等地方行政部門(mén);國(guó)家環(huán)保部、國(guó)家發(fā)改委、能源局、國(guó)家地震局、國(guó)家安監(jiān)局、國(guó)土資源部、電網(wǎng)公司或區(qū)域電網(wǎng)公司、水利部等國(guó)家層面審批部門(mén)。
在這些需要批復(fù)的文件中，國(guó)家發(fā)改委對(duì)水電規(guī)劃審查意見(jiàn)的批復(fù)、省政府對(duì)電站建設(shè)征地移民安置規(guī)劃大綱的批復(fù)、國(guó)土部對(duì)電站建設(shè)用地預(yù)審意見(jiàn)的復(fù)函、環(huán)保部對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的批復(fù)、國(guó)家發(fā)改委同意電站開(kāi)展前期工作的通知、中咨公司對(duì)水電站項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告評(píng)估意見(jiàn)、國(guó)家發(fā)改委對(duì)水電站項(xiàng)目的核準(zhǔn)意見(jiàn)等文件最為重要，事關(guān)項(xiàng)目核準(zhǔn)進(jìn)程。
水電項(xiàng)目在完成預(yù)可行性研究、可行性研究及相關(guān)準(zhǔn)備工作，取得各級(jí)政府相關(guān)審批文件后，業(yè)主委托設(shè)計(jì)單位編制《項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告》?！斑@些文件的取得和項(xiàng)目報(bào)告編制的前提是該電站已列入了國(guó)家或省級(jí)5年電力規(guī)劃或調(diào)整規(guī)劃。”付興友說(shuō)。
《項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告》通過(guò)發(fā)電集團(tuán)和項(xiàng)目所在地省發(fā)改委報(bào)國(guó)家發(fā)改委、能源局待批，上報(bào)項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告需要附約需要40多個(gè)各級(jí)政府的文件?！俄?xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告》包括如下內(nèi)容:工程概況;建設(shè)征地及移民安置;生態(tài)環(huán)境影響分析及對(duì)策措施;投資估算及資金來(lái)源;節(jié)能降耗分析;經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)和社會(huì)效果分析等。
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