圖為我國最大的海鹽生產(chǎn)企業(yè)——山東海化股份有限公司羊口鹽場的撈鹽機組正在作業(yè)。（張勤業(yè) 攝）
　

 
　　早在1995年，我國就放開了對工業(yè)鹽的經(jīng)營許可，但各地出臺了地方鹽業(yè)條例和鹽業(yè)管理實施辦法，規(guī)定兩堿用鹽運輸實行準運證制度，其他用鹽由各地鹽業(yè)公司統(tǒng)一經(jīng)營。在這種情況下，過去10多年來，工業(yè)鹽經(jīng)營者因違反地方法規(guī)而被扣貨、罰款的事件在各地不斷上演，引發(fā)廣泛爭議。

　　黨的十八屆三中全會提出，要進一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革，使市場在資源配置中起決定性作用。在簡政放權(quán)不斷提速的大背景下，各地對工業(yè)鹽市場的管理是否也放權(quán)了？對工業(yè)鹽管理的改革出現(xiàn)了哪些變化？記者對此進行了調(diào)查。

　　各地修改鹽業(yè)條例

　　2013年11月29日，產(chǎn)鹽大省山東新修改的《山東省鹽業(yè)管理條例》發(fā)布實施。與之前的政策相比，該條例存在不少修改之處。比如，《條例》第27條規(guī)定，食鹽和其他用鹽的運輸實行準運證制度；純堿、燒堿工業(yè)用鹽和按規(guī)定實行直供用鹽的運輸實行隨車貨運單制度。這一規(guī)定，將兩堿工業(yè)用鹽由之前的運輸通行證制度修改為隨車貨運單制度。《條例》第40條還規(guī)定，未取得準運證擅自運輸食鹽和其他用鹽，或者未攜帶隨車貨運單運輸純堿、燒堿工業(yè)用鹽和按規(guī)定實行直供用鹽的，由鹽業(yè)行政主管部門責令其限期改正，拆除其生產(chǎn)、加工設(shè)施，沒收其非法生產(chǎn)、加工、經(jīng)營、運輸?shù)柠}產(chǎn)品及其生產(chǎn)設(shè)備和違法所得，并可處以違法鹽產(chǎn)品價值1倍以上3倍以下罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。

　　據(jù)了解，該《條例》規(guī)定的兩堿用鹽隨車貨運單，是一種貨物運輸證明，由制鹽企業(yè)提供，載明制鹽企業(yè)、承運人、兩堿工業(yè)用鹽單位名稱以及運輸數(shù)量和時間等內(nèi)容，便于鹽業(yè)管理部門通過隨貨單來掌握所運鹽產(chǎn)品的流向，建立鹽產(chǎn)品追溯制度，防止走私販私?jīng)_擊食鹽市場，以達到監(jiān)管的目的。記者從山東各地鹽務(wù)局了解到，隨車貨運單不作為行政許可項目，由制鹽企業(yè)直接去鹽務(wù)局領(lǐng)取即可。

　　2013年9月24日，《天津市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈天津市鹽業(yè)管理條例〉的決定》獲得通過。該政策廢止了其他工業(yè)用鹽準運證行政審批和行政處罰的內(nèi)容，但規(guī)定純堿、燒堿生產(chǎn)用鹽以外其他用鹽的用鹽單位，應(yīng)當從鹽業(yè)公司購鹽；如果用鹽單位不按規(guī)定購進其他工業(yè)用鹽，由鹽業(yè)行政主管部門沒收違法購進的鹽產(chǎn)品。

　　新修改的《浙江省鹽業(yè)管理條例》于2012年10月正式實施。該《條例》的一項重要變動是取消了對其他用鹽的準運證制度，然而，這并不意味著鹽業(yè)管理部門對其他用鹽管理的放開。《條例》第20條規(guī)定，其他用鹽由省鹽業(yè)主管機構(gòu)統(tǒng)一管理，由當?shù)佧}業(yè)公司統(tǒng)一組織供應(yīng)，保證用鹽企業(yè)的需要；第23條規(guī)定，其他用鹽從省外調(diào)入或調(diào)供省外及其進出口業(yè)務(wù)，由省鹽業(yè)主管機構(gòu)統(tǒng)一管理，未經(jīng)省鹽業(yè)主管機構(gòu)批準，任何單位和個人不得向省外購銷其他用鹽；第32條規(guī)定，對違反規(guī)定擅自購銷其他用鹽的任何單位和個人，可處沒收違法購銷、經(jīng)營的產(chǎn)品及違法所得，并處以違法購銷、經(jīng)營的鹽產(chǎn)品價值3倍以下的罰款。

　　2013年8月1日起施行的《廣西壯族自治區(qū)鹽業(yè)管理辦法》，僅增加了“工業(yè)副產(chǎn)鹽嚴禁作為食鹽銷售；工業(yè)副產(chǎn)鹽生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)當建立生產(chǎn)、銷售臺賬，詳細記錄工業(yè)副產(chǎn)鹽生產(chǎn)數(shù)量、銷售去向及用途等情況，定期向當?shù)佧}業(yè)主管機構(gòu)上報”的規(guī)定。新修訂的管理辦法依舊規(guī)定，對純堿、燒堿生產(chǎn)用鹽實行監(jiān)督管理；對其他用鹽實行統(tǒng)一經(jīng)營管理；其他用鹽由鹽業(yè)公司統(tǒng)一經(jīng)營，確保供應(yīng)；用鹽單位或個人應(yīng)當向當?shù)佧}業(yè)公司申報用鹽計劃，并從當?shù)佧}業(yè)公司購進所需用鹽，不得擅自從制鹽企業(yè)和其他單位或者個人購進、調(diào)運。

 
　　據(jù)了解，鹽產(chǎn)品主要包括食鹽、兩堿工業(yè)用鹽和其他用鹽，各地鹽業(yè)條例里所稱的其他用鹽，是指兩堿工業(yè)用鹽以外的制革、制皂、醫(yī)藥、燃料、制冷冰藏、玻璃等其他工業(yè)用鹽，業(yè)內(nèi)俗稱“小工業(yè)鹽”。

工業(yè)鹽是生產(chǎn)兩堿的重要原料。圖為天津堿廠生產(chǎn)的片堿產(chǎn)品正在發(fā)車待運。 （邵亞杰 攝）

　　
　　依舊與上位法沖突

　　相比小工業(yè)鹽，各地鹽務(wù)局對兩堿工業(yè)用鹽的管理相對寬松。但記者從山東、四川、陜西等地了解到，辦理兩堿用鹽通行證或隨車貨運單是買鹽賣鹽的第一道手續(xù)，有的地方還要收取2～3元/噸的工業(yè)鹽服務(wù)監(jiān)管費，有的地方雖取消了收費，但工業(yè)鹽企業(yè)必須參加鹽務(wù)局組織的鹽堿訂貨會，在訂貨會上與兩堿企業(yè)簽訂訂貨合同，否則就沒法去鹽務(wù)局領(lǐng)取通行證或隨車貨運單。

　　“兩堿用鹽隨車貨運單制度雖然不是行政許可，但名稱不合法。國務(wù)院頒布的《鹽業(yè)管理條例》沒有規(guī)定隨車貨運單，自然也沒有沒收鹽產(chǎn)品并罰款的問題。此外，各地的鹽業(yè)條例規(guī)定其他用鹽由鹽業(yè)公司統(tǒng)一經(jīng)營，并從鹽業(yè)公司購買，明顯違反了《反壟斷法》規(guī)定，與上位法存在沖突。”有“中國反鹽業(yè)壟斷第一律師”之稱的上海行政訴訟律師鄒佳萊告訴記者。

　　鄒佳萊認為，雖然我國《鹽業(yè)管理條例》第20條規(guī)定鹽的批發(fā)業(yè)務(wù)由各級鹽業(yè)公司統(tǒng)一經(jīng)營，但“統(tǒng)一經(jīng)營”并不是“許可經(jīng)營”，在某種程度上而言，“統(tǒng)一經(jīng)營”這個詞是被鹽業(yè)公司利用了。而且，法律規(guī)定食鹽由鹽務(wù)局和鹽業(yè)公司專營，但是工業(yè)鹽并沒有專營的規(guī)定。各地鹽務(wù)局把專營范圍從食鹽擴大到了工業(yè)鹽，形成了一種長期壟斷。其實，早在1995年，原國家計委、經(jīng)貿(mào)委在《關(guān)于改進工業(yè)鹽供銷和價格管理辦法的通知》中，就明確取消了工業(yè)鹽準運證和準運章制度，這標志著工業(yè)鹽市場已經(jīng)放開經(jīng)營。2010年，最高人民法院關(guān)于經(jīng)營工業(yè)用鹽是否需要辦理工業(yè)鹽準運證等請示的答復中明確規(guī)定，工業(yè)鹽已不再屬于國家限制買賣的物品，經(jīng)營工業(yè)鹽的行為不構(gòu)成非法經(jīng)營犯罪；《鹽業(yè)管理條例》對鹽業(yè)公司之外的其他企業(yè)經(jīng)營鹽的批發(fā)業(yè)務(wù)沒有規(guī)定行政處罰，地方政府規(guī)章不能對該行為規(guī)定行政處罰。

　　此外，2012年4月9日最高人民法院發(fā)布第二批指導性案例，把魯濰（福建）鹽業(yè)進出口有限公司蘇州分公司訴蘇州市鹽務(wù)管理局鹽業(yè)行政處罰及行政賠償一案作為規(guī)范工業(yè)鹽管理的典型案例，提出蘇州鹽務(wù)局在依職權(quán)對魯濰公司作出行政處罰時，雖然適用了《江蘇鹽業(yè)實施辦法》，但是未遵循《立法法》第79條關(guān)于法律效力等級的規(guī)定，未依照《行政許可法》和《行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定，屬于適用法律錯誤，依法應(yīng)予撤銷。

　　那么，各地為何仍不惜違反上位法？鄒佳萊表示，很多地方部門都知道地方條例和上位法之間的沖突，可就是要堅持保護地方的鹽業(yè)壟斷。業(yè)內(nèi)人士認為，各地修改鹽業(yè)條例，是在中央部署積極轉(zhuǎn)變政府職能、簡政放權(quán)的大環(huán)境壓力下進行的，但是仍舊沒有走出對工業(yè)鹽壟斷經(jīng)營的怪圈。
 

圖為中鹽內(nèi)蒙古吉蘭泰鹽化集團的原鹽生產(chǎn)現(xiàn)場。（呼躍軍 攝）

　　壟斷致使鹽價走高

　　當前，山東、河北等地工業(yè)鹽經(jīng)營者因違反地方鹽業(yè)條例而被扣貨、罰款的事件仍在不斷上演。防范工業(yè)鹽特別是小工業(yè)鹽經(jīng)營者將工業(yè)鹽充當食鹽轉(zhuǎn)賣，成了各地鹽業(yè)部門對工業(yè)鹽進行監(jiān)管的理由。比如，《山東省鹽業(yè)管理條例》就對兩堿工業(yè)用鹽實行隨車貨運單制度進行了專門說明。

　　一是山東省是全國最大原鹽生產(chǎn)基地，年產(chǎn)原鹽2500萬噸左右，其中兩堿工業(yè)用鹽達2300萬噸（供省內(nèi)化工企業(yè)1800萬噸，供省外化工企業(yè)500萬噸）。鑒于兩堿工業(yè)用鹽量大面廣、兩堿企業(yè)分布廣泛（全省除萊蕪外，其余16個市都有分布）、運輸全部靠汽運等特點，為防止兩堿用工業(yè)鹽沖擊食鹽市場，《條例》第4條專門規(guī)定食鹽實行加碘供應(yīng)，專營管理，純堿、燒堿工業(yè)用鹽實行監(jiān)督管理，其他用鹽實行統(tǒng)一經(jīng)營管理。

　　二是食鹽是生活必需品，一日三餐不可或缺。山東是人口大省和食鹽消費大省，同時也是碘缺乏大省，工業(yè)用鹽本身不僅不含碘，而且還不同程度含有一些雜質(zhì)且重金屬超標，一旦流入食鹽市場，極易引發(fā)食品安全事故，不可避免地將給消費者健康帶來嚴重危害。而工業(yè)用鹽與食鹽的物理特征難以區(qū)分，加之過于懸殊的產(chǎn)銷比和明顯的價格差異，一旦監(jiān)管不到位，極易發(fā)生以工業(yè)用鹽冒充食鹽進行銷售的違法行為。

　　三是兩堿工業(yè)用鹽自1995年開始實行市場化運作，產(chǎn)銷直接見面，合同訂貨。面對這一形勢，建立并完善工業(yè)用鹽產(chǎn)、銷、運、用的全程追溯制度，對確保食鹽安全和市場秩序具有重要意義。

　　“既然工業(yè)鹽經(jīng)營糾紛大量存在，就說明食鹽價格高、買賣利潤大，如果取消食鹽專營制度，就會大大減少甚至消除這樣的糾紛。”一位業(yè)內(nèi)人士這樣分析。據(jù)鄒佳萊介紹，鹽業(yè)專營體系下，存在巨大的暴利空間，超市里500克包裝的食用鹽每包最低價格是2元，這就意味著食用鹽的銷售價格是4000元/噸，而食用鹽從鹽礦中出來的價格只有400多元/噸；小工業(yè)鹽的出廠價不到300元/噸，但到最終用戶那里就是600元/噸。

　　這種情況也在記者的調(diào)查中得到印證。山東一家小工業(yè)鹽企業(yè)往皮革廠運送工業(yè)鹽，但被當?shù)佧}務(wù)局查扣。記者感嘆：“小工業(yè)鹽如果取消專營，就沒有這些糾紛了。”但沒曾想到，這位老板的回答出人意料：“取消專營后，小工業(yè)鹽的價格和利潤就沒有這么高了。”他向記者透露，山東海鹽小工業(yè)鹽出廠價275元/噸，江蘇淮安井礦鹽小工業(yè)鹽出廠價是330元/噸，有的鹽業(yè)公司銷售價格最高賣到980元/噸。正是高利潤，導致了雖然鹽務(wù)局不斷查處小工業(yè)鹽，卻不斷有新的小工業(yè)鹽經(jīng)銷商出現(xiàn)的局面。

　　因此，多位業(yè)內(nèi)人士認為，正是因為鹽業(yè)專營造成價格差異，導致了以工業(yè)用鹽冒充食鹽進行銷售的違法行為。我國原鹽產(chǎn)能已經(jīng)過億噸，如果真正放開市場準入，很多鹽廠都能加工生產(chǎn)食鹽，食鹽價格就會下降，消費者就能夠得到更進一步的實惠，小工業(yè)鹽價格也會下降。

　　在國內(nèi)進行過多套工業(yè)鹽、食鹽工程設(shè)計和工程總承包的中國輕工業(yè)長沙工程有限公司一位工程師也向記者證實，工業(yè)鹽、食鹽前面的蒸發(fā)結(jié)晶等生產(chǎn)工序是一樣的，區(qū)別是食鹽要增加洗鹽、脫水工序：一要除去雜質(zhì)和金屬離子，增加潔白度；二要加碘，即添加碘酸鉀。目前，除去雜質(zhì)和金屬離子的技術(shù)很成熟，絕大部分工業(yè)用井礦鹽的純度已經(jīng)達到了食鹽標準，有的只需除去雜質(zhì)和金屬離子就可以作為食鹽，有的井礦鹽甚至直接可以作為食鹽使用。
　

　
　　鹽是生活必需品，一旦監(jiān)管不到位，易發(fā)生以工業(yè)鹽冒充食鹽銷售的違法行為，這也是各地對工業(yè)鹽加強監(jiān)管的原因之一。圖為四川省華鎣市監(jiān)查人員正在對鹽市場進行檢查。   （劉濤 攝）